国家中医药管理局


国中医药发〔2006〕42号

国家中医药管理局关于印发中医药事业发展“十一五”规划的通知

各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市卫生厅局、中医药管理局，新疆生产建设兵团卫生局，局各直属单位：

现将《中医药事业发展“十一五”规划》印发给你们，请结合本地区、本单位工作实际，认真贯彻落实。

《中医药事业发展“十一五”规划》根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》编制，是中医药改革与发展的蓝图，是中医药行业“十一五”期间的行动指南，也是中医药管理部门履行职责的重要依据。中医药行业要按照《规划》部署和要求，全面贯彻落实科学发展观，紧紧抓住我国发展的重要战略机遇期，求真务实，开拓创新，努力推进中医药事业全面协调可持续发展，为人民健康服务，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会服务。

附件：《中医药事业发展“十一五”规划》

二○○六年八月一日




中医药事业发展“十一五”规划

“十一五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期。为促进中医药事业全面、协调、可持续发展，更好地为人民健康服务，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会服务，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，制定本规划。
一、“十一五”时期中医药事业发展面临的形势
“十五”时期，中医药事业得到了长足发展。中医医疗服务网络基本建立，城乡中医医疗机构基础条件和服务设施得到改善。服务领域扩大，服务能力提高。中医药应对突发公共卫生事件和防治重大疾病能力有一定提高，特别是在防治非典的战役中，中医药的作用得到社会的公认，受到世界卫生组织的积极评价；中医药治疗艾滋病取得较好的效果。中医药学术得到继承与创新，中医药特色优势进一步发挥。一批中医药和民族医药文献得到挖掘和整理，一批老中医药专家和民族医药专家学术经验得到继承，一批学术特点突出、临床优势明显的中医药重点学科和专科初步形成；中医药科研能力进一步增强，具备了一定的基础设施和支撑条件，形成了全社会、多学科、多部门参与的格局，取得了一批科研成果；实施《中药现代化发展纲要》，中药产业水平进一步提升。中医药队伍建设步伐加快，人员素质有所提高。初步形成了多形式、多层次、多专业的中医药教育体系；院校教育规模不断拓展，建立了中医药继续教育制度，扩大了中医药继续教育覆盖率和中医药专业技术人员受教育率，提高了中医药人员的业务能力和水平。中医药法制建设迈出重大步伐。我国第一部专门的中医药行政法规《中华人民共和国中医药条例》颁布实施，中医药立法列入日程，24个省（区、市）颁布了地方性中医药法规，中医药标准化建设步伐加快。中医药对外交流与合作更加活跃，层次进一步提升。“十五”期间，政府间交流与合作不断加强，与16个国家和地区签定了专门的传统医药双边合作协议；目前，已有70多个国家政府卫生部门与我国签订了包括传统医药内容的合作协议。中医药事业发展“十五”计划确定的目标基本实现。

中医药事业发展状况简表
指 标 2000年 2005年
中医医院（所） 2654 3009
中医医院床位数（万张） 27.1 31.5
中医类别执业（助理）医师（万人） 35.0 49.3
中医医院床均固定资产总值（万元） 8.7 14.4
中医医院病床使用率（%） 50.7 65.0
中医医院门急诊人次数（亿人次） 1.89 2.34
综合医院中医科床位数（万张） 5.9 3.3
综合医院中医科门诊人次数（亿人次） 0.66 0.59
高等中医药院校（所） 25 32
高等中医药类在校生人数（万人） 7.7 38.5
中等中医药学校（所） 52 61
中等中医药类在校生人数（万人） 5.6 24.1
省（自治区、直辖市）中医药继续教育覆盖率（%） 100 100
县（市、区）中医药继续教育覆盖率（%） 80 85
医疗机构中医药专业技术人员继续教育受教率（%） 60 77.9
实施中医住院医师规范化培训制度的省、地市级中医医院比率（%） —— 67.3
实施中医住院医师规范化培训制度的县级中医医院比率（%） —— 50.9
独立的中医药科研机构数（所） 89 119
在新的历史时期，中医药事业面临新的发展机遇。中医药发展受到党和政府的高度重视，党和国家制定了一系列保护、扶持、促进中医药发展的法律法规和方针政策。国务院有关部门和地方政府在政策制定、项目规划、资金投入等方面加大了对中医药的支持力度。“十一五”期间，国家将进一步加大对卫生事业的投入，完善公共卫生和医疗服务体系，加强农村卫生服务体系建设，加快推进新型农村合作医疗制度建设，加快构建以社区为基础的新型城市医疗卫生服务体系，加强对重大疾病防治的研究，保护和发展中医药，大力发展中药产业，中医药发展形成了良好的法律政策环境。中医药深受广大人民群众的喜爱，有着广泛的社会基础，随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，人们健康观念的变化和医学模式的转变，以及老龄化社会进程的加快，对中医药的服务需求进一步增加，为中医药的发展创造了新的空间，中医药的发展潜力巨大。现代科学技术的迅猛发展，为中医药发展提供了有力的技术支撑。面对日益增长的医药费用负担，日趋突出的医源性、药源性疾病和许多难以解决的医学问题，中医药以其源于天然、副作用小、疗效确切、价格相对低廉的特点和优势，在世界上越来越受到人们的关注。目前中医药已传播到130多个国家和地区，全球中草药应用日益广泛，销售量不断增长。
同时，中医药发展也面临着严峻的挑战。随着城市化、工业化、全球化进程加快，给我国带来了一系列环境和卫生问题。当前，我国疾病预防控制形势依然严峻，原有的传染病尚未得到有效控制，新发传染病不断出现，慢性非传染性疾病人数也在不断增加，给中医药发展提出了新的要求。现代医学的迅速发展，疾病预防诊断和救治水平不断提高，中医药一些原有的优势领域受到严峻挑战。时代变迁，社会进步，多元文化交织与东西方文化差异的碰撞日益显现，加之中医药文化传承的弱化，使基于中华民族优秀传统文化形成的中医药学得到社会的普遍理解与认同不够。天然药物日益受到重视，很多国家投入重金，加大对中医药的研究开发力度，通过专利、标准等技术手段，占领市场，对中医药发展构成挑战。中医医疗服务体制、机制还不能完全与人民群众的需求相适应，改革的任务仍十分艰巨。
当前，中医药发展还存在不少困难和问题。一些保护和扶持中医药事业发展的政策措施没有得到贯彻落实，中医药的投入长期不足，基础差、底子薄的现状仍没有得到根本改善，城乡差距大，中西医之间差距大，地区之间不平衡。农村和社区中医药服务能力较弱，作用发挥还不够充分。中医药特色优势尚未得到充分发挥，在卫生改革与发展中有关中医药的特殊性问题未能得到有效解决。中医药学术水平、临床疗效和创新能力有待进一步提高，一些重大理论和关键技术尚未取得突破性进展。中医药人才队伍素质亟待提高。中医药的管理体制需不断健全和完善，中医医疗服务监管有待进一步加强。
二、“十一五”中医药事业发展的指导思想与发展目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧抓住我国发展的重要战略机遇期，遵循中医药自身发展规律，保持和发挥中医药特色优势，深化改革，坚持中西医并重，坚持继承创新，坚持中医中药紧密结合，坚持中医药、中西医结合、民族医药统筹发展，坚持政府主导和社会参与相结合，推进中医药事业全面协调可持续发展，为人民健康服务，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会服务。
（二）发展目标
到2010年，建立和完善覆盖城乡、服务功能完善、中医药特色突出、与人民群众需求相适应的中医药服务网络。中医药应对突发公共卫生事件能力显著提高，防治重大疾病的能力明显增强，在新型农村合作医疗和社区卫生服务中发挥更加重要的作用。中医药人才培养体系进一步完善，继续教育网络初步形成，队伍素质得到提高。中医药科学研究继承与创新体系基本建立，现代化进程和学术进步加快，中药资源得到有效保护与合理利用。实现中医药立法，初步建立中医药标准体系。中医药国际交流与合作成效更加显著，国际传播更加广泛，在人类健康保健中发挥更加重要的作用。
三、重点任务
（一）提高和完善中医药服务网络和服务能力
以提高临床疗效为核心，鼓励多模式发展，建立和完善中医药特色优势突出的中医药服务网络，不断提高中医药服务能力。
在城市，提高和完善以综合性中医医院、中医专科医院、综合医院中医科、社区卫生服务机构及面向社区的中医门诊部和中医诊所为主体的中医药服务网络和服务能力（含中西医结合、民族医医院，下同）。重点开展中医临床研究基地建设和重点中医医院建设。省级中医医院建成综合服务功能强、中医特色突出、专科优势明显的现代化综合性中医医院，成为全省中医医疗、技术指导中心和临床教学、科研基地；地市级中医医院建成中医专科特色突出、综合服务功能比较完善的中医医院，成为本地区中医医疗和技术指导中心；完善社区卫生服务机构的中医药服务功能，社区卫生服务中心设置中医诊室，配备一定数量的执业范围为全科医学专业的中医类别执业医师，至少有一名具有中级以上任职资格的中医类别执业医师，有条件的应设中药房，社区卫生服务站至少有一名能够提供中医药服务的执业医师。
在农村，提高和完善以县级中医医院、乡镇卫生院中医科、村卫生室为主体的中医药服务网络和服务能力。贯彻落实《农村卫生服务体系建设与发展规划》，到2010年，基本完成县级中医医院房屋设备的改造和建设任务；完善乡镇卫生院开展中医药服务的基本设施配置，到2010年全国所有乡镇卫生院都设置中医科或提供中医药服务，中医药服务量占总服务量的30%左右；每个村卫生室都要能够提供中医药服务。
（二）加强中医药应对突发公共卫生事件能力建设和重大疾病防治
适应公共卫生体制改革和发展要求，加强中医医院急诊急救能力建设。重点加强县级中医医院急诊急救基础设施条件建设和急诊急救技术培训；提高中医医院对感染性疾病的救治能力，病床在100张以上有条件的中医医院建设感染性疾病科；在有特色优势的中医医院、中西医结合医院和传染病医院开展中医、中西医结合治疗传染病临床基地建设；鼓励传染病医院设立中医或中西医结合科或病区。县级以上中医医院的医生应掌握中西医感染医学、急诊医学的基础理论和感染科、急诊科所必需的专业知识与技能。
在进一步提高中医药防治常见病、多发病能力的基础上，重点加强心脑血管病、糖尿病、恶性肿瘤、慢性呼吸系统疾病、肾病等重大慢病的中医药防治，初步完成综合防治方案，建立有中医药特点的疗效评价标准。
加强艾滋病、病毒性肝炎、非典、人感染高致病性禽流感等重点传染病的中医药防治。中医药防治艾滋病工作重点实施“六个一工程”——实施一个工作计划、开展一批医教研项目、组建一支专家队伍、建立一批医疗与科研基地、优化一个中医与中西医结合治疗方案、研制一批中药新药。抓好中医药治疗艾滋病试点工作。总结中医药治疗病毒性肝炎的经验，筛选、优化中医、中西医结合治疗方案，提高临床疗效。进一步开展对非典和人感染高致病性禽流感的研究和防治。
加强对地方性氟中毒、大骨节病等重点地方病的中医药防治研究和临床救治。
（三）充分发挥中医药在农村和社区卫生服务中的作用
进一步加强县级中医医院内涵建设，积极发挥县级中医医院在农村中医药工作中的龙头作用，使其成为农村中医药医疗、预防、保健中心。进一步加强以急诊急救能力建设为重点的综合服务功能建设，加强中医专科（专病）建设，充分发挥中医药特色优势。乡镇卫生院要通过加强培训和适宜技术推广等，进一步增强中医药服务功能，使中医药技术服务参与到医疗预防保健的全过程，同时加强对村卫生室中医药业务的指导。发挥农村中医工作先进县的示范带动作用。大力推广农村中医药适宜技术，针对农村多发病、常见病，推广安全有效、成本低廉、简便易学、适合本地区农村使用的中医药技术和方法。在新型农村合作医疗中充分发挥中医药的作用，将中医药服务全面纳入新型农村合作医疗中，进一步完善鼓励利用中医药服务的政策措施。鼓励乡村中医药技术人员利用当地中医药资源，自采、自种、自用中草药。
大力发展中医药社区卫生服务。社区卫生服务机构要按照《城市社区卫生服务中心基本标准》和《城市社区卫生服务站基本标准》的要求完成中医药服务设施配置和人员配备，满足开展中医药社区卫生服务的需要。社区卫生服务机构要充分发挥中医药的特色和优势，开展中医药预防、保健、康复、健康教育和常见病、多发病的诊疗服务。
（四）提升中医药自主创新能力
加强中医药基础理论研究。系统整理中医理论研究成果，重点开展病因病机、辨证方法、针灸效应原理、方剂配伍、中药药性、中药炮制原理等方面研究。
加强中医药学术继承研究。重点研究名老中医药专家学术思想和临床诊疗经验。系统整理、研究中医药古籍文献，实现数字化。开展民间中医独特诊疗技术和单验方筛选、评价、开发，保护和利用民间特色疗法。支持民族医药研究，加大挖掘、整理、总结、提高力度。
加强重大疾病及常见病、多发病防治的研究。开展中医临床研究方法学和相关技术标准研究。研究重大慢病的早期干预，优化和推广有效的防治方案。开展重点传染病防治及其疗效评价研究。加强常见病、多发病防治的深入研究，推广中医临床适宜技术。
加强中医药创新平台建设。开展中医临床研究基地、重点研究室、实验室建设，加强中医药科技国际交流与合作，重视对中医药知识产权的保护与利用，促进中医药科技资源的共建共享。
（五）提高中药产业可持续发展能力
加强中药资源保护、开发和可持续利用。开展中药资源普查。加强道地药材、珍稀濒危中药材研究，支持野生药材家种家养。建设中药资源基地，建立濒危药材种质资源示范圃、濒危中药资源保护示范区、濒危中药材繁育和野生抚育示范基地。
完善现代中药研发体系，提高中药新药创制能力。重点开展符合中药、民族药特点的有效性、安全性评价方法研究，完善中药技术标准体系。开发体现中药特点的新剂型、新辅料、新设备，研制具有自主知识产权的中药产品。利用现代生物技术，促进现代中药产业发展。加强名医名方开发及名优中成药的二次开发，研制安全、有效、可控的创新药物，提高中药产业的国际竞争力。
（六）加强中医药人才培养
推进中医药人才战略，构建中医药终身教育体系。制定并实施《中国中医药教育发展纲要》，开展中医药教育学研究，探索建立符合中医药教育自身规律的教育模式。
加强中医药院校教育宏观指导。制定中医药教育相关标准，建立中医药教育质量保障机制，开展院校与师承相结合的教育模式试点工作及中医药教学质量评估试点工作。积极开展中医药职业教育，培养中医药职业技术人员。指导中医药教材建设工作，支持民族医药教材建设。
加强中医药继续教育工作。加强中医药继续教育的制度建设，依托现有社会资源，形成一批国家级、省级和基层中医药继续教育培训基地，对不同层次的在职人员进行培训，提高在职人员的综合素质。强化中医住院医师规范化培训的监管。加强中医药管理人才、复合型人才和紧缺人才培养。继续做好老中医药专家学术经验继承工作和优秀中医临床人才培养工作。开展西医学习中医高级研修工作。
加强农村、社区中医药人才培养。根据需求，调整院校教育层次和专业结构，开展面向农村的专科层次人才培养。继续加强农村在职、在岗中医药人员学历教育和乡镇卫生院中医临床骨干培养，开展县级中医医院专科专病技术骨干培训和乡村医生中医药知识与技能培训，提高农村中医药队伍整体素质。对申请注册中医类别全科医学专业为执业范围的执业医师开展规范化培训和岗位培训，对其他城市社区卫生服务机构医护人员开展中医药知识与技能培训。
加强中医药重点学科建设。进一步扩大中医药重点学科建设点，建设一批民族医药重点学科，开展中西医结合重点学科试点工作，加大对西部地区重点学科的扶持力度。加强学科带头人培养和学科内涵建设。
（七）推进中医药法制化、标准化建设
加强中医药法制化建设。积极推进《中医药法》的立法工作。继续贯彻落实《中华人民共和国中医药条例》。积极参与卫生等相关法律法规的起草和论证，在卫生等相关法律法规中体现中医药的内容和特点。认真做好中医药部门规章和规范性文件的制定。加强中医药执法监督体系建设。改进管理方式，逐步建立中医医疗机构信息公示制度。规范行政审批，推进依法行政。实施中医药行业“五五”普法规划，加强法制宣传，提高中医药行政管理和从业人员的法律素质。
推进中医药标准化、规范化建设。实施中医药标准化建设规划，基础标准方面，重点加强中医药基础名词术语标准、信息基础标准规范的制定；技术标准方面，重点加强中医、中西医结合临床各科常见病、多发病诊断标准、临床治疗指南、诊疗技术操作规范、疗效评价标准，以及中药质量标准等标准规范的制定；管理标准方面，重点加强中医医疗机构、人员、技术准入标准，中医药医疗、教育、科研建设和管理标准规范的制定。着力抓好中医药国家标准制定。积极推进中医药国际标准的制定。加强中医药标准化人才培养和专家队伍建设。加强中医药标准推行体系建设，建立一批中医药标准化研究基地，初步形成中医药标准监测评估系统和信息服务平台。
不断丰富和完善中医药政策。针对影响中医药发展的关键问题，组织开展中医药政策研究，系统整理新中国成立以来党和国家中医药政策，开展中医药行业发展重大理论与实践问题的研究，开展符合中医药发展规律特点的管理制度研究，开展我国中医药管理体制建设研究，开展中医药卫生经济学评价研究，开展保持和发挥中医药特色优势的政策研究等。
（八）促进中医药国际及对港澳台的交流与合作
实施“走出去”战略，中医药对外交流合作要为国家总体外交服务，并通过国家总体外交推进中医药走向世界。贯彻实施《中医药国际科技合作规划纲要（2006—2020年）》、《中医药对外交流与合作十年规划（2007—2016年）》。拓展与各国政府在中医药及传统医药政策法规、医疗、教育、科技及中医药标准化等方面的交流与合作。认真落实已签署的双边合作协议和项目，不断拓展新的政府间合作项目。完善与世界卫生组织、世界贸易组织及联合国教科文组织等国际组织的对话及紧密合作机制。加强与世界各国中医药学术团体、世界有关医药学术团体间的交流与合作。进一步完善中医药传播网络，构建中医药对外交流与合作信息服务平台。鼓励国内中医医疗机构参与国际医疗合作。努力提高中医药国际教育水平，加强境外办医和办学的指导，加强与外国科研机构和高等院校间的科技合作。支持国内中药企业参与国际合作与竞争。积极开展对外“引智”工作，加强对外引进的针对性和有效性，加强中药资源保护和中医药知识产权保护，有计划地合作研究与引进国外传统医药资源。积极推进民族医药的国际交流与合作。
继续开展与香港、澳门特区及台湾地区中医药的交流与合作。
（九）加强中医药文化建设
开展中医药文化研究。积极挖掘、利用中医药文化资源，组织开展中医药申报国家和世界非物质文化遗产工作，弘扬中华民族优秀传统文化，促进与中医药事业发展的紧密结合。加强中医药文物、古迹的挖掘整理和保护利用，发挥好具有代表性的传统中医药文化教育基地的教育作用，建立国家中医药博物馆。开展中医药特色的中医机构文化建设，把中医药文化作为内涵建设的重要组成部分。做好中医药宣传工作，宣传中医药的科学性以及在保障人民群众健康方面的地位、作用和优势，办好各类中医药报刊和杂志。针对不同地区和人群的特点，采用群众喜闻乐见的形式，加强中医药科普知识宣传工作。加强中医药宣传队伍和网络建设，进一步拓展信息渠道。大力宣传“名院、名科、名医”和“名厂、名店、名药”，增强品牌效应。
（十）大力推进中医药信息化
积极推动现代信息技术在中医药医疗、教育、科研、管理等各个领域的应用和推广，不断丰富和创新中医药发展的手段和方法。加强中医药信息化基础建设，鼓励中医药信息化技术和设备的研制与开发，加速中医药信息资源建设的标准化、规范化，促进中医药医疗、科研、教学、管理等信息交流的网络化。重点加强中医医院信息系统建设，不断提高中医医院的管理水平和服务能力。继续加强全国中医药行政管理网络、中医药统计信息网络、中医医疗质量监测网络和中医药基础数据库“三网一库”建设，推进信息公开，不断提高中医药科学管理和决策水平，为中医药跨越式发展提供技术支持和条件。
四、政策与措施
（一）健全中医药管理体制
积极协调有关部门，明确各省（区、市）依照部委管理国家局的模式设立相应中医药管理部门，进一步理顺中医药管理体制，为中医药事业发展提供必要的组织保障。地市级卫生行政部门要设立中医药管理机构，县级卫生行政部门的中医药工作要有机构管、有专人抓，保证中医药的方针、政策在基层得到顺利贯彻和落实。
（二）贯彻落实支持中医药事业发展的财政政策
明确各级政府职责，贯彻落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》和财政部、原国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》等文件中关于支持中医药事业发展的财政政策。在政府对公共卫生专项投入中，增加中医专项补助经费；在制定重大卫生发展规划时，充分重视中医药事业发展的需求，增加中医药建设项目份额；在重大科技计划中安排更多的中医药项目。
（三）制定促进中医药发展的政策和管理制度
在公共卫生服务体系建设中，加强中医药服务能力建设，充分发挥中医药的作用。不断完善中医医疗机构补偿机制，充实和调整中医诊疗项目，合理调整中医技术劳务价格。在区域卫生规划中，合理配置中医药资源。在医疗卫生体制改革中，制定和完善符合中医药特点和发展规律、保护和促进中医药事业发展的相关政策。
逐步完善更加符合中医药、民族医药实际情况的医疗机构和从业人员准入制度。建立符合中医药人才成长规律的教育模式。探索建立符合中医学科特点的职称晋升制度。在中药材、中药饮片、医院中药制剂、中成药管理等方面制定体现中医药特点的管理办法，研究建立符合中医药特点的管理制度。
（四）加强中医药知识产权保护与利用
强化中医药知识产权保护与利用的意识。开展相关研究，为中医药知识产权保护和合理利用提供科学依据。明晰中医药知识产权的权利归属，规范中医药的开发和利用行为，促进中医药的可持续发展。研究中医药传统知识保护相关法理，提供中医药知识产权保护和利用的法规和政策建议，促进和丰富我国知识产权制度的理论建设，为我国参与国际有关传统医药知识保护谈判提供依据。
（五）深化改革，加强管理
按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，着力推进中医药行政管理体制改革。加快中医药管理部门职能转变，履行政府社会管理和公共服务的职能，进一步推进依法行政，规范行政行为，提高行政效率，降低行政成本。健全决策机制，推行政务公开并逐步实现制度化，加强中医药发展重大理论与实践问题的研究，建立和完善中医药政策法规体系以及中医药执法监督体制和机制，为中医药事业发展创造良好的社会环境。
积极推进政府所属医疗机构和科研机构管理体制改革，深化中医药机构人事制度改革和内部分配制度改革，增强中医药机构活力。鼓励社会资源投资举办中医药机构，满足人民群众多层次健康需求。
（六）加强中医药行业精神文明建设
切实加强中医药行业的思想道德教育、职业道德教育和思想政治工作，弘扬“大医精诚”的医德医风，树立既体现中医药传统优秀品德又符合新时代要求的服务理念，广泛开展义诊、送医药、献爱心等形式多样的道德实践活动。以创建文明单位、文明行业为目标，以打造学习型组织、开展文化建设为载体，努力构建和谐单位、和谐行业。大力宣传身边的先进典型事迹，塑造中医药工作者良好的社会形象。围绕解决群众看病难、看病贵问题，深化体制改革，强化行业监管，整顿服务秩序，规范从业行为，加强医德医风建设，切实减轻群众医疗负担，探索建立从源头上纠正和预防损害群众利益不正之风的长效机制。
五、重点项目
（一）中医医疗服务网络建设专项
1．县中医医院建设规划项目
按照《农村卫生服务体系建设与发展规划》整体部署，依据统一的建设标准，对政府举办的县中医医院业务用房进行改扩建，配置基本医疗设备，改善服务条件，提高服务能力，到2010年完成县中医医院房屋设备改造和建设任务。中央重点支持中西部地区贫困县、民族自治县、边境县中的部分县中医（民族医）医院基础设施建设，同时安排引导资金兼顾东部部分困难地区，共建设中医（民族医）医院400所左右。中央财政支持范围外的项目，由地方参照规划提出的标准，制定建设规划，确定投资规模，落实建设资金，完成建设任务。
2．地市级以上中医医院建设规划项目
依据中医临床研究基地建设标准，在全国有针对性地建设一定数量的国家级中医临床研究基地；依据重点中医医院建设标准，按照填平补齐、改扩建为主的原则，对地市级以上中医医院的业务用房进行改扩建并配置基本医疗设备，每省建设好一所省级综合性中医医院，各地（市）建设好一所地市级综合性中医医院。中央重点支持10所国家级中医临床研究基地建设，以及200所左右地市级以上中医医院建设。
3．重点中西医结合医院、民族医医院建设规划项目
在继续加强11所重点中西医结合医院建设，提高中西医结合防治疾病能力和科研能力的基础上，再增加8所重点中西医结合医院建设单位。制定重点民族医医院建设规划，确定一批重点建设单位。
（二）重大疾病的中医药防治与研究专项
1．中医药防治艾滋病项目
在国家艾滋病关怀治疗中，有计划扩大中医药治疗艾滋病试点省份和治疗人数，到2010年中医药治疗艾滋病病毒感染者和病人数达到1.5万人；加强中医药防治艾滋病的临床研究、基础研究和药物开发研究，提高一线临床人员对艾滋病的辨证施治能力，安全有效地救治艾滋病病毒感染者和病人，优化中医、中西医结合治疗方案，制定符合中医药特点的评价标准，研制出2—3个治疗艾滋病中药新药。
2．中医药防治优势病种研究项目
选择中医药在临床诊治中疗效确切、优势明显的10个病种，开展诊疗技术与方案的收集、筛选、验证、评价，总结中医药在防治这些病种上的治疗方法以及疗效评价方法，形成科学的防治规范和疗效评价体系，并在全国范围内进行培训和推广。
3．中医药防治疑难病种研究项目
选择5种高发、难治的疾病，深入研究疾病的发病原理、治疗方法、疗效评价以及中医病因病机、治法治则，客观分析中医药防治的优势所在，对这些疾病的中医药诊疗方案、疗效评价体系做科学的研究分析。
4．中医药重点专科（专病）建设项目
对“十五”期间确定的重点专科（专病）建设项目强化建设，并适度扩大专业与地域覆盖面，“十一五”期间再增加300个专科（专病）作为重点进行建设，发挥重点专科科技创新、人才培养、技术协作、提高临床疗效的作用。
（三）农村和社区中医药服务能力建设专项
1．农村医疗机构中医特色专科（专病）建设项目
“十一五”期末，国家建设农村医疗机构特色中医专科（专病）达到500个。
2．农村中医工作先进县建设项目
“十一五”期间，再建全国农村中医工作先进县（市）200个。
3．中医药适宜技术推广示范地区建设项目
在“十五”中医药适宜技术推广示范地区试点建设基础上，“十一五”期间，在全国遴选100个地区，通过建设，使其成为中医药适宜技术推广示范地区。
4．中医药特色社区卫生服务示范区建设项目
继续开展中医药特色社区卫生服务示范区建设项目，到2010年，使全国中医药特色社区卫生服务示范区达到100个。
（四）中医药继承及创新体系建设专项
落实《国家中长期科技发展规划纲要》提出的任务，通过实施《中医药科学研究发展纲要（2006—2020年）》，加强中医药的继承与创新，为中医药事业发展提供科技支撑。
1．学术传承研究项目
开展名老中医药专家学术思想传承研究，探索建立中医药学术传承、研究以及推广应用的有效方法和新模式。
系统开展文献整理研究，重点对500种中医药古籍文献进行整理与研究，稳定和培养中医古籍研究人才，构建中医药古籍文献数据库，推动古籍文献的数字化。在“十五”基础上，继续整理研究100种民族医药文献。
开展中医药（含民族医药）特色疗法和药物筛选研究，建立2—3个中医药特色技术和方药筛选评价中心。
2．创新能力建设项目
实施中医药重点研究室建设计划，建设一批中医药重点研究室。继续加强中医药科研三级实验室规范化建设，提高中医药科研支撑能力。
实施国家级中医临床研究基地的建设项目，强化中医临床研究。
实施提升传统名优中药生产企业创新能力项目，扶持建设10—20个传统名优中药生产示范基地，开发10—20个安全有效的传统名优产品和体现中医药特点的现代中药新药。引导建立30个中药创新药物研发基地。
3．科技服务能力建设项目
实施重大疾病的中医药防治与研究项目，重点研究中医药防治重大疾病的关键技术，建立符合中医药自身规律的研究方法学和临床疗效评价体系。
继续实施“中医临床诊疗技术整理与研究”项目，加强针对农村和社区适宜技术的筛选和评价，收集、整理和研究民间医药技术和方法，推广100项符合不同地区、不同人群需求的中医适宜技术。
改善中医药科技服务条件。建立和完善中医药科技信息服务网络和共享平台，培育1—2个科技服务中介机构，扶持建设3—5个中医药临床疗效评价中心，5—10个国家级中医药科技成果推广示范基地，5—10个国家中药工程技术研究中心，3—5个中药标准研究中心。
4．中医药知识产权保护项目
实施国家知识产权战略，深入进行中医药知识产权保护和利用研究，尤其注重中医药传统知识和中医药特色技术的研究、保护和利用。开展中医药传统知识调查，建立中医药知识产权保护名录及其数据库。
（五）中药资源利用与可持续发展专项
开展中药资源普查，初步建立中药资源动态监测体系和预警系统。引导建立3—5个中药资源利用与保护研究中心，研究中药资源可持续利用的关键技术，重点开展濒危、道地中药材示范研究。加强中药材种质种源的保护与利用，引导建设100种常用中药的道地药材生产示范基地。研究建立和完善体现中医药特点的中药质量技术标准、中药疗效评价方法和评价体系、中药安全性评价方法和评价体系。
（六）中医药人才培养专项
1．中医药重点学科建设项目
在原有的学科建设基础上，建设一批新的包括西部地区、民族医药、中西医结合在内的重点学科建设点，使建设点扩大到200个，加强中医药重点学科内涵建设和人才培养。
2．中医药教育研究项目
搭建中医药教育研究平台，开展中医药教育学研究、中医药教育质量评价体系研究、中医药课程体系改革研究等，促进中医药教育的发展。
3．继承创新中医药人才培养项目
在完成第三批全国老中医药专家学术经验继承工作基础上，开展第四批师承工作，培养1000名继承人。继续实施优秀中医临床人才研修项目，在完成第一批研修学员结业考核工作基础上，继续开展第二批优秀中医临床人才培养工作。加强学科带头人培养，通过重点学科建设，培养400名学科带头人。
启动西医学习中医高级研修班项目，在全国遴选100名热爱中医、有一定中医功底的中青年西医医师，对其进行中医理论和临床技能的培训，通过中、西两法的掌握与研究，成为具有较高理论水平和临床实践能力的高层次医学人才。
开展临床中药师培养试点工作，设立若干个临床中药师培训试点单位，培养一批临床中药师。开展中医药管理人才培养项目。
4．农村中医药人才培养项目
依托现有中医药医疗、教育机构，整合农村中医药教育资源，在全国设立一批农村中医药知识与技能培训示范基地。各省根据试点经验和本省情况，逐步设立相应的农村基层培训基地，对农村中医药人员开展以县级中医院为龙头，乡镇卫生院为枢纽，贯穿县、乡、村三级的人才培养项目，到2010年，培养县级中医医院专科技术骨干5000名、乡镇卫生院中医临床骨干4万名、乡村医生中专学历教育人员5万名，并根据《乡村医生中医药知识与技能基本要求》，对其他乡村医生进行中医药知识与技能培训。
5．中医类别全科医学培训项目
依托现有中医药教育、医疗资源，设立一批城市社区中医药知识与技能培训示范基地，培养一批中医类别全科医学专业师资，组织编制一批适合不同层次中医药人才培养需要的培训教材，对申请注册中医类别全科医学专业为执业范围的执业医师进行岗位培训和规范化培训，对其他医护人员进行中医药基本知识与技能培训。
6．全员性中医药继续教育必修项目
依托具有优势学科、特色专科的中医药医疗、教育、科研机构，设立中医药优势学科继续教育培训基地，对各类各层次中医药专业技术人员开展中医经典大温课、临床中药知识与技能培训等中医药继续教育必修项目。
（七）中医药法制化标准化建设专项
1．中医药立法项目
开展中医药法的起草工作，争取2010年前颁布实施《中医药法》。加强中医药法制建设，研究制定贯彻实施中医药相关法律法规的规范性文件，进一步完善中医药法制体系。
2．中医药标准体系建设项目
重点制定一批中医药基础标准、技术标准和管理标准。突出抓好43项中医药国家标准的制定。至2010年完成500项中医药标准制定，初步建立中医药标准体系。
3．中医药标准推行体系建设项目
建设一批中医药标准研究基地。构建中医药标准实施监测系统，根据情况在全国遴选建设若干个专门的中医药标准监测机构。构建中医药标准信息服务平台。建立中医药标准化技术培训基地，加强标准化人才培养和知识普及。
（八）中医药国际交流与合作专项
1．与世界卫生组织和国外政府合作平台建设项目
与世界卫生组织共同发起建立世界传统医药政府交流合作论坛，定期举办发展战略、政策研究、管理规范等重要议题的研讨会，建立与世界卫生组织的良好合作机制，形成与各国政府开展传统医药合作的平台。
2．参与中医药国际标准化建设项目
协调国家有关部门，在国内有关技术标准和已制定的国际有关技术标准的基础上，提出或同世界卫生组织、国外政府或民间组织合作，有计划、分步骤地制定中医药名词术语标准、针灸穴位标准、中医诊疗技术指南和中药安全使用指南等中医药国际标准。
3．国外中医药政策信息研究项目
建立国外中医药信息研究中心，加强国外政策信息研究工作，收集世界卫生组织等国际组织和有关国家在传统医药领域的信息与政策，了解动态，掌握情况，研究问题，为中医药对外合作交流提出咨询建议。
4．中医药医疗、科研、教育对外合作基地建设项目
制定相关建设标准，依托国家重点医疗、教育、科研单位，建立对外交流合作基地，执行政府等有关机构间的合作交流项目，逐步形成中医药国际示范医疗中心、科技合作平台和学历教育基地。
5．国外重要药用资源合作研究与引进项目
通过已建立的政府和民间合作渠道等多种形式，开展国外药用植物物种资源考查与研究，选择适宜药用资源进行合作研究、引种和临床应用研究。
6．中医药外向型人才培养项目
通过强化语言训练、参与国际交流、开展合作研究等多种渠道和方式，重点培养100名外向型的中医药管理、学术专家，不断提高中医药国际交流与合作的能力和水平，初步建立起中医药国际高层次人才队伍。
（九）中医药文化建设专项
1．中医药文化传播项目
建立更加广泛的中医药宣传渠道，在海内外有影响媒体开辟中医药普及栏目或专题；开展中外传统医学文化的比较研究，定期举办学术和政策研讨会，进行中医药文化和成果海外巡展；组织开展全国各省市中医药文化的展播和宣传。
2．中医药申报国家和世界非物质文化遗产项目
大力开展中医药申报国家和世界非物质文化遗产工作，力争2010年前，中医药成功申报为世界非物质文化遗产。
3．文化基地建设与品牌宣传项目
建设中医药传统文化教育基地。组织开展中医药品牌战略宣传推广活动，宣传推广“名院、名科、名医”和“名厂、名店、名药”。
4．国家中医药博物馆建设项目
积极开展国家中医药博物馆建设，到2010年，基本建成国家中医药博物馆。
5．中医药科学普及项目
建设中医药科普专家队伍和机构，出版面向社会、图文并茂的系列科普宣传丛书，收集、整理、传播中医药民间故事、传说及四季防病健身的常识、经验，遴选和大力宣传中医医院文化建设优秀单位，鼓励以多种形式传播中医药文化和知识。
（十）信息化建设专项
1．中医药信息基础数据库建设项目
到2010年，基本建立起中医药统计信息数据库、中医药文献数据库、中医药专业技术标准与规范数据库、中医药机构数据库、中医药专业人才数据库、中医药政策法规数据库、中医药科研数据库、中医药教育数据库、中药数据库、中医药国际交流与合作数据库等基础数据库，并形成可持续发展机制。
2．中医药信息骨干网络建设项目
到2010年，基本建立全国中医药行政管理网络、中医药统计信息网络、中医医疗质量监测网络等3个骨干网络。
3．中医药信息应用系统建设项目
健全完善国家中医药管理局机关局域网及办公自动化系统，研制与开发中医药标准化考试题库和信息管理系统，建立中医药数字化图书馆。




对税务行政处罚听证程序的几点简要思考

魏 勇


内容提要：
听证一般是指在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证，辩驳的程序。我国《行政处罚法》第一次以法律形式确立了听证制度，《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》结合税务实际对《行政处罚法》规定的听证制度作了详细规定。本文在阐述行政听证程序的一般原理的基础上结合税务实践对税务行政处罚听证程序适用范围、主持人人选、听证笔录和申请人等几个问题进行了简要思考并提出了有关建议。
关键词：税务行政处罚 听证 简要 思考

听证一般是指在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证，辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，“听取当事人的意见”是英美普通法律追求自然公正原则的重要体现，自然公正原则要求给当事人充分的辩护权。听证制度和回避制度是构成自然公正原则的两个基本要件[1]。可以毫不夸张地说，听证制度是法治国家遵循正当程序，力行程序法治的产物。较早确立行政听证制度的是1946年的美国联邦行政程序法。这个法律的制定，改变了传统行政法上确立的“行政效率优先”原则，而代之以保障公民基本权利和对行政权的行使加以控制的行政法原则。以后，很多国家在制定行政程序法的同时，都规定了听证制度。
为了适应世界的发展趋势，完备我国的行政法体系，《行政处罚法》第一次以法律的形式确立了我国行政处罚的听证制度。听证制度的确立是我国行政法制建设的一个新的里程碑。税务行政处罚作为行政处罚的一种，听证程序在重大税务行政处罚案件中有利于税务机关客观、公正、全面地弄清案件事实，有利于减少行政复议和行政诉讼案件，强化税务机关内部的自我约束和自我监督，有利于税法宣传和税收法制教育，有利于促进依法行政、依法治税。当然，税务行政处罚听证程序还存在很多不可忽视的问题，下面，笔者对其中的几个问题进行简要思考。

一、关于税务行政处罚听证程序的适用范围
行政处罚听证范围的大小，实际是公民权利在行政处罚上受保障程度和行政权力受限制程度的反映。听证范围广，说明《行政处罚法》对公民权利的保障较充分和对行政权力的限制较充分。反之亦然。听证范围的确定，需要遵循一定的原则，即：个人利益原则与公共利益均衡原则，成本不大于效益原则。[2]
在上述原则的指导下，“各国界定听证范围的标准有两大类，一是根据行政行为的性质和种类适用听证程序的范围，我们称之为行为标准；二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围，我们称之为利益标准。” [3]我国《行政处罚法》规定，责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定适用听证程序。可见，我国将听证范围仅限于个别严厉的行政处罚行为，采用的是行为标准。值得一提的是，《行政处罚法》听证范围的“等”是“等外等”还是“等内等”，目前学术界和实务部门争论很大，有人认为，既然《行政处罚法》以列举的方式规定听证范围，则行政处罚法适用听证范围仅限于列举的三种，“等”是一个毫无意义的虚词，有些地方在制定听证程序实施办法时已经把“等”字去掉了。[4]也有人认为，适用听证程序的范围是难以一一列举的，为防止挂一漏万，这里的“等”字表明还有其他行政处罚可纳入听证范围。笔者赞同第二种意见。
为了探讨税务行政处罚听证范围，首先要明晰税务行政处罚的种类，根据国家税务总局于2004年1月17日新修订的《税务行政复议规则（暂行）》（以下简称《复议规则》）第八条第（五）项，税务行政处罚有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种。但笔者认为，除了上述三种税务行政处罚种类外，就目前税务实践而论，还应包括取消增值税一般纳税人资格证、停止抵扣进项税额权、收缴发票或者停止发售发票三种（参见拙文《浅论税务行政处罚构成要素》）。为了明确税务行政处罚的听证范围，《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（以下简称《税务听证实施办法》）第3条规定：“税务机关对公民作出2000元以上（含本数）罚款或者对法人或者对其他组织作出1万元以上（含本数）罚款的行政处罚之前，……并告知有要求举行听证的权利。”由此可见，税务行政处罚听证范围仅限于较大数额的罚款。笔者认为，就税务实践来说，税务行政处罚听证范围存在以下问题：
（一）听证范围太窄，不符合设立听证程序的立法初衷
笔者所在单位南充市国税系统共辖十个县级税务局，按《税务听证实施办法》规定的听证标准和范围，自1996年《行政处罚法》实施近8年以来，共举行了6次税务行政处罚听证，平均1年还不到1次，可见税务行政处罚听证案件是很少的。所以，进一步扩大税务行政处罚听证范围，并不会降低税务行政效率。此外，听证是保障税务行政管理相对人权益的一项重要制度，根据“行为标准”按理应当将最严厉的处罚行为全部纳入听证范围之内，否则就会失去听证制度设立的意义。具体到税务行政处罚来说，“停止出口退税权”、“收缴发票或者停止发售发票”的行政处罚要比单纯3万元以上罚款的处罚要严厉得多，对大中型出口企业来说，停止其几个月的出口退税权，可能意味着上百万、千万元的巨额损失。而收缴发票或者停止发售发票将会严重影响纳税人的生产经营，甚至会使纳税人因不能开具发票而失去商品销路导致关门歇业。由此可见，进一步扩大税务行政处罚的听证范围存在理论与实践上的依据，将“停止出口退税权”和“收缴发票或者停止发售发票”纳入听证范围是完全行得通的。
（二）对《行政处罚法》规定的“许可证或者执照”的外延存在误解
《税务听证实施办法》并未将取消增值税一般纳税人资格证纳入听证范围值得商榷。笔者认为，取消增值税一般纳税人资格证属于《行政处罚法》规定的“吊销许可证或者执照”的范围。理由是这个证书是税务机关依申请核发的，是允许税务行政管理相对人享有某种活动资格和能力的证明文件。纳税人取得了增值税一般纳税人资格证书，就意味着享有了领购、开具、取得增值税专用发票的资格，可以凭增值税进项发票抵扣增值税销项税金，反之，如果没有增值税一般纳税人资格证书，就不能抵扣增值税销项税金，将导致纳税人多缴税款，最终影响到纳税人经济效益。但是否所有取消增值税一般纳税人资格证都应当进行税务听证呢？笔者认为，这需要具体问题具体分析。如果对全部取消增值税一般纳税人资格证都进行税务听证，又会影响到税务行政效率。如果是对纳税人利益无影响的纳税人自身行为，例如，纳税人分立、合并、终止、注销而主动提出取消增值税一般纳税人资格证申请的（实际上这已不是一种税务行政处罚，而是一种税务管理行为），就不必举行税务听证，如果是纳税人违反了有关涉税法律、法规和规章，税务机关凭职权单方面主动作出的行政处罚，就应当举行听证
（三）停止抵扣进项税额权与取消增值税一般纳税人资格、停止出口退税权如出一辙，也应将其纳入听证范围
综上所述，根据目前税务行政处罚实践，本着兼顾行政效率和保障当事人利益的原则，税务行政处罚听证范围除较大数额罚款外，还应当包括停止出口退税权、收缴发票或者停止发售发票、取消增值税一般纳税人资格证和停止抵扣进项税额权四种处罚种类。
二、关于税务行政处罚听证程序中的主持人
听证程序的实施质量如何，在相当程度上取决于听证主持人，他与程序公正紧密相关。如果听证主持人人选不当，势必影响到行政处罚结果的客观公正性。所以，听证主持人人选问题是一个十分重要的问题。正如美国学者伯纳德.施瓦茨所说，“由公正、超党派的审讯官员主持公正听证是行政裁决程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁决一样，行政官员在听证中所作出的裁决也必须由公正、超党派的审讯官作出。如果审讯官或者行政机关受到法律的偏见和影响，那么行政裁决则是无效的”。[5]根据我国《行政处罚法》规定，听证主持人由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。这表明我国《行政处罚法》在听证主持人人选上确定了二项原则：职能分离原则和回避原则。基于《行政处罚法》的上述规定，《税务听证实施办法》规定，税务行政处罚的听证，由税务机关负责人指定非本案调查机构的人员主持。这里值得注意的是，税务行政处罚听证主持人范围较《行政处罚法》规定的窄，《行政处罚法》强调的是“非本案调查人员”，与调查人员同一机构的其他人员可以作听证主持人；而税务听证主持人强调的是“非本案调查机构人员”。税务实践中，税务行政处罚听证往往由法制机构负责，而当调查人员是法制机构工作人员时，这就有违法之嫌。姑且不管上述区别，《行政处罚法》和《税务听证实施办法》都确定了这样的制度，即听证主持人由行政违法案件调查所在行政机关有关工作人员担任，换言之，《行政处罚法》与《税务听证实施办法》在主持人人选上实行的均不是彻底的完全职能分离，而仅仅是行政机关内部不同人员和不同工作部门的局部职能分离。由于实行局部职能分离，税务听证主持人与所属行政机关具有从属关系，他们的任命、提升和工作业绩完全由税务机关决定，没有独立地位，完全在税务机关长官指挥下行动，因此，税务听证主持人在实践上很难真正地独立自主，更不能达到国家税务总局所说的“超脱”地步。这样，税务听证主持人在其向税务机关提出的《听证报告》完全可能是税务机关长官意图，从而使税务听证程序流于形式，其结果是听证的公正性完全取决于税务机关长官的法学修养和法治意识的高低。此外，税务听证主持人一般为法制机构工作人员，他们与案件调查人员同属于一个税务机关，势必会造成在听证会举行前，与调查人员单方面接触，就案件进行反复磋商，形成先入为主，影响后来听证会的公正性。为了解决听证主持人有关问题，很多人认为，我国的听证制度可以借鉴美国的行政法官制度，即行政机关无权自由任命听证审理官（我国称为听证主持人），只能根据需要，从文官事务委员会所确立合格人员名单中选择任命若干听证审查官。文官事务委员会只从具有律师资格和某种行政工作经验的人选中，通过竞争考试认为合格后才录用为听证审理官。笔者认为，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我国行政管理体制尚待改革，故不适应我国国情。为保障听证结果的公正性。笔者大胆认为，我国的仲裁制度已十分成熟，且仲裁员的法律素养普遍比较高，建议听证主持人可从仲裁员中选用，为此可以修改我国仲裁法，扩大仲裁的受案范围。需要说明的是，由于税务行政权的特殊性，仲裁员在对税务行政处罚听证案件主持后，不能形成最终裁决，只能向行政机关提交《听证报告》，并提出处罚建议。
三、关于税务行政处罚听证笔录
听证笔录是行政机关对听证过程所作的书面记录。该记录对行政决定的作出具有十分重要的作用。美国、奥地利、德国、日本等国《行政程序法》规定，听证笔录是行政决定的唯一依据。例如，奥地利《普通程序法》第15第规定，听证笔录对听证过程与标的有充分的证据力，除非有相反的证明。《美国联邦程序法》第556条规定，听证笔录，证物以及在该程序中提出的全部文书和申请书是作出裁决的唯一案卷。这就是所谓的“案卷排他性原则”。“案卷排他性原则”是美国正式听证制度的核心。由于美国在世界上的广泛影响，“案卷排他性原则”已成为听证笔录是行政处罚决定唯一依据的代名词。
根据我国《行政处罚法》有关规定，听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后，行政机关依据本法第38条规定作出决定。可见《行政处罚法》对听证笔录的地位和作用并无明确规定。《税务听证实施办法》第18条规定，听证的全部活动，应当由记录员写成笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。但对于听证笔录在税务行政处罚决定中应起何作用，也没有明确，这就产生了以下两个问题：听证笔录是税务行政处罚决定的唯一依据还是主要依据或者仅作参考？税务机关在听证之外又获得了新的有利证据该怎么办？如果说，听证笔录不是税务机关作出行政处罚决定的唯一的依据，税务机关可以依据未在听证中出示的材料作出裁决的话，那么，听证程序也就成为税务机关实行法治的装饰品罢了，当事人的合法权益也就谈不上得到充分尊重和保障。此外，听证程序一般是在税务机关根据已掌握的证据和相关规定，将拟予以处罚的通知告知纳税人后，由纳税人提出书面听证申请才正式启动的，如果税务机关在听证后根据新证据作出裁决，那么由于该新证据未经当事人质证，当事人的意见可能未得到充分听取，将会根本上有悖于听证是“听取当事人意见”的内涵，行政处罚决定的作出就可能失去公正、公平。同时也会变相剥夺当事人的陈述申辩权，导致行政处罚行为不能成立。欣喜的是，于今年7月1日实施的《行政许可法》也基本上确立了听证笔录排他性规则。该法第48条第2款规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。综上所述，笔者认为，完全应在现行的税务听证程序中加入“听证笔录排他性规则”。即在《税务听证实施办法》中增加这样的规定，“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定。税务机关不得以未经听证的证据作为行政处罚的依据”。[6]只有强调听证笔录的排他性规则，才能充分发挥听证制度在保障税务行政管理相对人权益方面的积极作用，防止税务机关“暗箱操作”，从而做到税务行政处罚决定公正、公平和公开。
四、关于税务行政处罚听证申请人范围
对于听证申请人范围的界定，《行政处罚法》没有明文规定。但根据《行政处罚法》第23条、24条、27条、30条和31条规定进行推论，听证申请人仅指当事人，而当事人是被事先告知将受到行政机关作出听证适用程序的行政处罚，并依法有权向该行政机关提出听证要求的公民、法人或者其他组织。在立法中已有规章采取了这种推论观点，例如，《四川行政处罚听证程序暂行规定》第13条就对当事人按上述推论进行了明确界定。伴着现代行政进程，行政关系中利害关系人的角色呈现多元化的发展趋势，当事人与案件存在利害关系的第三人的角色是不固定、一成不变的,而是呈现出相互转换的趋势。[7]
听证申请人仅限于行政处罚当事人是否过于狭窄？在听证制度出现最早的美国，个人或者组织只要实质利益受到不利的影响，而且这种不利的影响的发生和行政决定的关系不是过分间接，就应允许受害人参加听证程序。所谓影响不以经济利益为限，包括非经济利益在内，有权参加行政裁决正式听证程序的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人，例如竞争者和消费者在内。日本行政程序法第10条也有类似规定。在我国台湾地区，因程序之进行将影响第三人的权利或法律上利益者，行政机关得依职权或者依申请，通知其参加听证为第三人。[8]具体到税务行政处罚,利害关系人同样是广泛存在的。根据笔者税务实践，税务行政处罚上的利害关系人基于以下几种情形而存在：
（一）基于听证申请权的移转
例如，自然人甲是纳税人，因违法被税务机关处以罚款2000元，依法可以申请听证，但甲在听证申请期内死亡，甲的儿子乙是否有权利申请听证？对此，《税务听证实施办法》没有明确规定，由于甲乙二人具有利害关系（继承关系），根据听证的精神意蕴，甲的听证申请权可以移转至乙，乙完全可以成为听证申请人。
（二）基于民法上的利益关联
例如，丙和丁签定了一份购销合同，丙将付货款给丁，但由于丙税务违法，被行政机关处以较大数额罚款，这时，丙如果缴纳罚款将会不能支付货款从而影响到丁的合法权益，再设丙放弃听证申请权，是否丁可以代位丙行使听证申请权呢？笔者认为，虽然丁和税务机关没有直接构成税务行政法律关系，但由于税务机关对丙的处罚结果将会使丁的民事利益受到实际损失，换言之，丁与行政处罚案件的处理结果具有法律上的利害关系，是税务行政处罚中的利害关系人，为了保护丁的正当利益，丁应当有权代位丙申请税务行政处罚听证。
（三）基于受害人的原因
例如，某纳税人将伪造增值税专用发票开具给另一纳税人，另一纳税人不知道发票的真伪，属于善意取得该增值税专用发票，当某纳税人被税务机关查处后不申请听证，则另一纳税人则基于爱害人成为税务行政处罚的利害关系人。
针对以上几种情形，也许有人说利害关系人可以通过其他途径来维护自己的权益，例如提起民事诉讼，但我们知道，利害关系人的利益受损的原因是税务行政处罚行为，而非民事行为，为此，为利害关系人寻求行政法上的保护更能体现行政法治精神，符合听证程序“广泛听取意见”的精神意蕴。由于听证程序是“舶来品”，所以，笔者建议，我国立法部门在立法时，对西方的法治文明成果应充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。

（作者单位：四川省南充市国税局政策法规处）


注释：
[1] 宋世杰主编：《中国行政法律制度》，湖南人民出版社，2003年1月第1版，第18页。
[2] [3]马怀德：《论听证程序的适用范围》，载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》,1998年第2期,第88页和第89页。
[4]参见交通部《交通行政处罚规定》第25条，该条规定，交通管理部门在做出责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款的行政处罚决定之前，当事人要求听证的，案件调查人员应当记录在案。交通管理部门应当组织听证。该条在列举听证范围时，没有“等”字。
[5]杨惠基：《试论听证主持人》，载《行政法学研究》，1998年第2期，第54页。
[6]实际上，《劳动行政处罚听证程序的规定》第16条已有这样的规定。
[7]刘飞宇：《论听证当事人》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》,2002年第6期，第48页。
[8]参见汪永清主编：《中华人民共和国行政许可法释义》，中国法制出版社，2003年9月第1版，第164页。