建设工程实际竣工日期的确认标准

湖南金丝鸟麻业有限公司与湖南恒欣建设工程有限公司建设工程合同纠纷上诉案分析

一、本案要旨
本案要旨为，发包人收到竣工验收报告后，应在28天内组织有关单位验收，并在验收后14天内给予认可或提出修改意见。发包人收到承包人送交的竣工验收报告后28天内不组织验收，或验收后14天内不提出修改意见，视为竣工验收报告已被认可。工程竣工验收通过，承包人送交竣工验收报告的日期为实际竣工日期。工程按发包人要求修改后通过竣工验收的，实际竣工日期为承包人修改后提请发包人验收的日期。
2007年6月，金丝鸟公司发出邀请招标函，2007年7月26日，恒欣公司中标。2007年7月28日，金丝鸟公司与恒欣公司签订了一份建设施工合同，合同签订后，工程于2007年9月8日正式动工。工程完工后，恒欣公司向金丝鸟公司提出施工质量验收申请报告，要求金丝鸟公司在7月3日前组织竣工验收，申请报告的落款日期为“2008年6月25日”。7月4日，金丝鸟公司在申请报告上回复：“工程质量经其他各相关部门验收后认可，竣工验收日期甲方另行通知”。8月6日工程竣工验收合格。
本案的争议焦点主要为，涉案工程的实际竣工日期。
一审法院审理认为，由于双方没有办理正式竣工手续，对工程竣工交付使用时间没有合法有效的证据予以确认，考虑到恒欣公司2008年6月25日要求金丝鸟公司于2007年7月2日办理竣工验收时，金丝鸟公司没有积极配合，恒欣公司交付完工工程时间，依法应认定为2008年6月25日。
二审法院审理认为，建设施工合同通用条款九32.4对于实际竣工日期作出了明确约定，即工程竣工验收通过，承包人送交竣工验收报告的日期为实际竣工日期。同时，32.6还约定了中间交工工程的竣工时间按32.1至32.4款办理。根据查明的案件事实，恒欣公司送交的竣工验收报告金丝鸟公司于2008年7月4日签收，同年8月6日工程竣工验收合格，故应以竣工验收报告送交日期“2008年7月4日”为实际竣工日期。金丝鸟公司在恒欣公司提交竣工验收报告后，虽然没有按合同约定的28天内进行验收，但其作出验收合格结论的日期并未超过合同约定的验收与应答复总时间42天，因而，原审法院以金丝鸟公司没有响应恒欣公司单方提出的2008年7月3日办理竣工验收为由，以恒欣公司竣工验收报告的落款日期而非送交日期为实际竣工日期，有违双方合同的约定，法院依法予以纠正。

二、案件来源
湖南省常德市中级人民法院（2008）常民一初字第17号；湖南省高级人民法院(2011)湘高法民一终字第71号

三、基本案情
　　2007年6月，金丝鸟公司发出邀请招标函，对公司（一）、（二）车间和4、5号仓库的主体土建工程（不含轻钢屋架）进行邀请招标，建筑规模共11 831m2，投资估算2 500 000元，承包方式为包工包料。“结算价格为合同价格加设计变更签证工程量变更价格。”“除合同另有约定外，工程量变更后价格按下列方法确定：1、当分部分项工程量变更后的调整量小于原工程量的10%（含10%）以及因设计变更取消的项目按原定额单价及投标报价相应费率、工料机单价确定。2、当分部分项工程量变更后的调整量大于原工程量的10%，以及因设计变更引起的新增项目应按定额单价以及定额规定的相应费率、市场价格确定”。2007年7月5日，恒欣公司参加了金丝鸟公司（一）、（二）车间和4、5号仓库的主体土建工程邀请招标的发标会。2007年7月26日恒欣公司发出投标函，“愿以投标总报价2 325 890元投标报价进行承包，并承诺该报价不低于我公司的企业成本价”。2007年7月26日，恒欣公司中标。2007年7月28日，金丝鸟公司与恒欣公司签订了一份建设施工合同，合同约定：恒欣公司承建金丝鸟公司位于德山经济开发区（一）、（二）车间和4、5号仓库主体土建工程（不含桩基础）。开工日期为2007年8月1日，竣工日期为2007年11月5日。“合同价款为中标价2 325 890元”,“工程价款中不包含水电、轻钢网架等临建设施及工程配套费”。合同价款采用可调价格方式确定。工程结算价款根据国家政策及建设工程造价部门发布的调整方法及现行标准（含材料价差）进行调整结算。工程按形象进度付款。
　　合同签订后，工程于2007年9月8日正式动工。由于工程进度方面发生分歧，2007年10月19日，常德市政协、市建设局相关领导主持召开工程协调会议，金丝鸟公司、恒欣公司参加了会议。根据该次会议精神，2007年10月25日双方签订了《工程承包补充协议书》，约定：“承包方式为包工、包料、包工期、包质量、保安全责任”,“设计图纸包括（一）、（二）车间和4、5号仓库总面积11 831 m2的工程造价为2325890元。增减的工程量（经甲方认可并签证的工程量）费用按九九工程定额造价、常德市定额站发布的同期材料调差结算”,“（二）车间的施工必须在2007年12月10日之前完成，4号仓库的施工必须在2007年11月30日之前完成，（一）车间和5号仓库的施工必须在2007年12月31日之前完成”,“如因乙方（指恒欣公司，下同）原因影响工期的，每推迟一天，由乙方按工程总价的万分之十支付给甲方违约金”。
　　由于工程一直未予完工，2008年5月3日，恒欣公司向金丝鸟公司承诺：“此次如果在2008年5月20日前未完成所有工程量，若推迟，按5000元/天予以罚款，结算时从总工程款中扣除”。2008年4月初，在工程完工前，金丝鸟公司开始使用4号仓库、（二）车间。2008年5月，恒欣公司编制工程造价结算书，确定（一）、（二）车间和4、5号仓库总造价为4 776 673.22元。结算书报送金丝鸟公司后，6月3日，金丝鸟公司发出回复单，载明：“一、现收到恒欣公司决算书八本。二、现施工合同约定工程量未完成，还不能进行竣工验收，因此决算书不能认可。三、总决算书内容待竣工验收合格后审核”。6月13日，金丝鸟公司收到恒欣公司的“工作联系单”，载明：恒欣公司已按合同约定完成所有承包工程量，并于5月28日由设计、施工、监理、建设方共同对上述工程进行竣工预验收，所修工程已投入使用，投入使用日期为5月15日。之后，恒欣公司向金丝鸟公司提出施工质量验收申请报告，要求金丝鸟公司在7月3日前组织竣工验收，申请报告的落款日期为“2008年6月25日”。7月4日，金丝鸟公司在申请报告上回复：“工程质量经其他各相关部门验收后认可，竣工验收日期甲方另行通知”。2008年8月2日，湖南常德德山经济开发区管理委员会相关部门召集恒欣公司和金丝鸟公司相关负责人协调，协调会作出如下备忘录：“会议认为，因金丝鸟工程建设方和施工方对原双方施工合同外增补工程造价以及工程验收等问题引发的纠纷已经造成一定负面影响，必须引起高度重视。会议强调，建设方和施工方要相互谅解，加强配合，正确处理好双方分歧，协商不成可以寻求司法途径，施工方不得以任何借口从事上访、堵工、闹事等影响稳定的事。会议议定了如下事项：1、8月15日前，金丝鸟公司要组织完成项目建成部分的竣工验收工作，并做出项目的决算报告。2、由金丝鸟公司组织资金，对决算报告双方无争议部分的工程款及时付给恒欣公司，恒欣公司要确实做好农民工的思想工作，坚决杜绝上访、堵工、闹事等事件的发生。……”8月6日工程竣工验收合格。
　　经鉴定，恒欣公司完成的工程量中，合同外增加的工程量价款为420 685.43元，减少的工程量价款为461 175.30元，增加部分少于减少部分，减少造价为40 489.97元（420 685.43元－461 175.30元）。依据合同进行计算，金丝鸟公司应付给恒欣公司的工程价款为2 285 400元（2 325 890元－40 489.97元）。金丝鸟公司实际付给恒欣公司的工程价款为2 331 118.43元，超付45 781元。
　　2008年8月15日金丝鸟公司以恒欣公司违约为由提起诉讼：1、请求法院按照工程施工合同结算工程款（合同约定价款为2 325 890元，根据施工合同和补充协议计算的工程款总额是2 314 783.24元）；2、判令恒欣公司赔偿损失1 710 000元（包括违约金790 053.08元）；3、判令恒欣公司承担本案诉讼费用。
　　2009年3月6日，恒欣公司提起反诉：1、请求判决金丝鸟公司按实结算工程款，并按恒欣公司提交的工程造价结算书支付尚欠的工程价款2 493 354.79元；2、请求判决金丝鸟公司支付工程价款的利息（从2008年7月2日起算至付清为止按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计付）。3、请求判决金丝鸟公司支付违约金1 165 508.26元；4、请求判决金丝鸟公司承担本案全部诉讼费用。

四、法院审理
　　原审法院认为：本案争议焦点为，双方所签合同及补充协议是否合法有效，合同履行中按何标准计算工程造价，金丝鸟公司主张违约金赔偿损失的理由是否成立。
　　涉案《建设工程施工合同》经过法定的招、投标程序，由双方协商依法签订，系双方真实意思表示，内容不违反法律、法规的强制性规定，应当认定为有效合同，对双方均有法律约束力。恒欣公司提交的证据只证实其参加投标时间不足20天，不能证实金丝鸟公司招标时间不足20天；现有证据不能直接证实恒欣公司中标价格低于其企业成本，因此对恒欣公司提出的招标程序违法、中标价格低于其企业成本的诉讼主张，应不予采信。《工程承包补充协议书》是基于恒欣公司未按约定时间开工建设的事实，在建筑行业主管部门的协调下签订的，内容不违背原合同的基本精神，协议书对工程造价、付款方式、施工工期进行了更明确的约定，对双方亦具有法律约束力，恒欣公司认为补充协议书系黑合同的主张不能成立。
　　根据金丝鸟公司《邀请招标函》和双方签订的《建设施工合同》可以认定，双方所签合同为可调价合同，双方对合同价款调整方法进行了明确约定，即限于国家政策及建设工程造价部门发布的调整方法及现行标准（含材料价差）进行调整结算。因此金丝鸟公司提出本案所涉合同是固定价格合同的主张和恒欣公司提出本案应按实结算的主张，均不能成立。
　　根据合同约定，本案工程款结算应当依据合同约定结算价，结合国家政策及建设工程造价部门发布的调整方法及现行标准（含材料价差）进行调整结算。除双方对实际工程量进行确认外，对于合同约定的施工工期内发生的合同约定的具体调整事项，双方均没有确实充分的证据予以证实，因此依现有证据进行结算，金丝鸟公司超付的工程款45 781元，应由恒欣公司返还。
　　恒欣公司未按合同约定工期施工，造成工程竣工延期，已构成违约，应当依法承担违约责任。根据合同约定，完工时间应当是2007年12月31日，在恒欣公司未按期完工后，双方就最后完工日期进行多次协商。2008年4月中旬，金丝鸟公司部分使用了4号仓库，之后5月3日，恒欣公司作出承诺，保证在2008年5月20日之前完成施工，据此可认定，金丝鸟公司已经放弃追究5月20日之前恒欣公司的违约责任。由于双方没有办理正式竣工手续，对工程竣工交付使用时间没有合法有效的证据予以确认，考虑到恒欣公司2008年6月25日要求金丝鸟公司于2007年7月2日办理竣工验收时，金丝鸟公司没有积极配合，恒欣公司交付完工工程时间，依法应认定为2008年6月25日。鉴于双方约定按合同承包价的日万分之十的违约金标准确实过高，依法应予以调整为按同期贷款利率进行计算。
　　综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条、第六十四条、《中华人民共和国招标法》第四十六条第一款、第四十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条第一款、第一百零七条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条第（二）项规定，判决：（一）由恒欣公司在判决生效之日起十五日内退还金丝鸟公司工程款45 781元；（二）恒欣公司向金丝鸟公司承担自2008年5月20日至2008年6月25日止，依双方签订的《建设工程施工合同》约定的2 325 890元的工程款总额，按同期贷款利率计算的延期竣工违约金，于判决生效之日起十五日内付清。（三）驳回恒欣公司的反诉诉讼请求。本诉反诉案件受理费共计57 122元，由金丝鸟公司负担19 087元，由恒欣公司负担38 035元。
　　二审法院审理认为：金丝鸟公司与恒欣公司签订的建设施工合同是在经过法定的招投标程序后，依照招投标中标结果而签订的，内容未违反法律、行政法规的规定，应为合法有效。虽然《中华人民共和国招标投标法》第二十四条规定：招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间；依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。该条规定并非效力性强制规定，如果恒欣公司认为自己编制投标文件的合理时间不够，应在招投标时向招投标代理公司提出给予合理时间的请求，恒欣公司并未提出此请求且已顺利参加招投标并中标，说明其编制标书的时间已经足够。况且，从投标邀请书载明的时间来看，并未低于20天，涉案工程项目亦并非招标投标法规定的必须进行招标的项目，故对恒欣公司以此主张招标投标行为无效的上诉理由不予支持。恒欣公司一审虽提交了调查取证申请，经一审法院审查不符合民事证据规则相关规定且已通知驳回其申请，审理程序并不违法。《工程承包补充协议书》亦是双方真实意思表示，其内容并未背离中标通知书的实质性内容，只是对原约定的进一步明确，不违反我国法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效。从询标记录、中标通知书、以及双方签订的建设施工合同来看，涉案工程应属工程量价格包干合同，也即11831平方米的工程量范围内，包干价为固定价格2 325 890元，合同中虽多次出现“按实结算”的字样，但从“特别约定”且“具有优先适用效力”的专用条款九中的“中标价不变，最终结算价按实际发生的工程量结算”，结合专用条款八对设计变更的约定可以看出，双方签订合同时关于“按实结算”的真实意思表示应为“按实际发生的工程量结算”，而“实际发生的工程量”是指合同约定的工程量加上设计变更的工程量，即最终结算价格为11 831平方米工程量范围内的包干价2 325 890元加上增减工程量按九九定额所计算出的价格的总和。这一真实意思表示在双方签订的《工程承包补充协议书》中进一步得到了体现。因而，恒欣公司上诉主张“按实结算”为全部工程量均按九九定额据实结算的上诉理由，因背离中标通知书的实质性内容且有违双方签订合同时的真实意思表示而不能成立，本院不予支持。由于双方合同约定增加和减少的工程量均按九九定额计算不予下浮，因而，恒欣公司主张减少的工程量造价应按下浮价计算的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。一审判决说理部分虽然认为涉案合同为可调价合同，但在计算工程款时却是按合同约定的包干价加上设计变更增加及减少的差额进行的，符合双方合同的约定，故而其最终计算结果可予维持，即金丝鸟公司应付恒欣公司工程款为2 285 400元。由于金丝鸟公司起诉时诉讼请求中认为根据施工合同和补充协议计算的工程总造价为2 314 783.24元，其后并未根据鉴定结论变更诉讼请求，故应视为金丝鸟公司同意按2 314 783.24元进行工程结算，这是金丝鸟公司对自己民事权利的处分，应予以认可。一审未根据其诉请而直接以2 285 400元结算超越了金丝鸟公司的诉讼请求，本院依法予以纠正。恒欣公司上诉提出实际已付工程款为2 283 318.43元，而非一审认定的2 331 118.43元，经本院庭审询问，恒欣公司表示对一审认定的金丝鸟公司提供的已付工程款清单并无异议，仅对计算有异议，认为是计算错误。本院要求双方当事人于庭审后再次自行核实计算。金丝鸟公司确认计算无误，恒欣公司亦认可计算无误，但又提出其中有两笔金额与涉案工程款无关。在本院规定的期限内，恒欣公司未提交该两笔金额的相关证据，故对恒欣公司的这一异议不予采纳。恒欣公司上诉称一审认定证据错误，由于其上诉状中提到的9、10、11号证据均属已付工程款支付证据，而经本院庭审询问时，又表明对金丝鸟公司提供的已付工程款清单无异议，故即使原审法院认定证据存在瑕疵，亦未影响对已付工程款金额这一事实的认定。虽然金丝鸟公司的诉讼请求并无结算的具体金额，但结算本身包含了支付一定内容的款项，故恒欣公司上诉所称本案系确认之诉的理由不能成立。恒欣公司应退还金丝鸟公司多支付的工程款16 335.19元。

　　建设施工合同通用条款九32.4对于实际竣工日期作出了明确约定，即工程竣工验收通过，承包人送交竣工验收报告的日期为实际竣工日期。同时，32.6还约定了中间交工工程的竣工时间按32.1至32.4款办理。根据查明的案件事实，恒欣公司送交的竣工验收报告金丝鸟公司于2008年7月4日签收，同年8月6日工程竣工验收合格，故应以竣工验收报告送交日期“2008年7月4日”为实际竣工日期。金丝鸟公司在恒欣公司提交竣工验收报告后，虽然没有按合同约定的28天内进行验收，但其作出验收合格结论的日期并未超过合同约定的验收与应答复总时间42天，因而，原审法院以金丝鸟公司没有响应恒欣公司单方提出的2008年7月3日办理竣工验收为由，以恒欣公司竣工验收报告的落款日期而非送交日期为实际竣工日期，有违双方合同的约定，本院依法予以纠正。
　　双方在《工程承包补充协议书》中约定，涉案工程应相继于2007年12月10日至12月31日前完成施工，而恒欣公司最早交付2号车间的时间已到了2008年4月17日，实际竣工日期为2008年7月4日，故已构成延期竣工，应依照合同约定承担相应的违约责任。恒欣公司上诉提出因金丝鸟公司未及时提交图纸、设计变更、冰灾等多种原因造成工期延误，经查，恒欣公司并无证据证明金丝鸟公司延期交图，而设计变更增加的工程量亦并未超过减少的工程量。即使变更设计客观存在，恒欣公司亦未提交符合合同约定的申请延期的相关证据，现有证据只能证明符合合同约定的工期延期只有三天，即2007年8月20日签证单中记载的申请及确认延期三天。故恒欣公司主张延期交图及设计变更等扣减工期的请求不能成立。冰灾自2008年1月中旬开始，即或延期三天，双方约定的完工日期也在冰灾之前，因而，恒欣公司主张冰灾扣减工期的理由也不能成立。恒欣公司于2008年5月3日承诺保证在同月20日前完成施工，否则按5000元/天予以罚款，金丝鸟公司认可这一承诺，应认定双方就延期竣工的违约责任达成了新的一致约定。原审法院认为按双方合同约定计算的违约金过高故适当予以调整，调整为按中国人民银行同期同类贷款利率计算利息的方法，属于法官自由裁量的范围，并未违反法律禁止性规定，本院依法予以维持。但其调整的计算违约金本金为包干价2 325 890元，而非经结算后实际应支付的总工程价款2 314 783.24元，计算的截止日期为2008年6月25日，而非实际竣工日期2008年7月4日，有违查明的事实，此不属于法官自由裁量范围，本院依法予以纠正。
　　综上所述，原审法院查明事实部分不清，适用法律存在不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国招标投标法》第三条、第二十四条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条第一款、第一百零七条、第一百一十四条第一款，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条（二）（三）项之规定，判决如下：
　　一、维持湖南省常德市中级人民法院（2008）常民一初字第17号民事判决第三项；
　　二、变更湖南省常德市中级人民法院（2008）常民一初字第17号民事判决第一项为：由湖南恒欣建设工程有限公司自本判决书送达之日起15日内返还湖南金丝鸟麻业有限公司多支付的工程款16 335.19元。
　　三、变更湖南省常德市中级人民法院（2008）常民一初字第17号民事判决第二项为：由湖南恒欣建设工程有限公司自本判决书送达之日起15日内向湖南金丝鸟麻业有限公司支付以应付总工程款2 314 783.24元为本金自2008年5月21日至2008年7月4日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息作为延期竣工违约金；
　　四、驳回湖南金丝鸟麻业有限公司的其他诉讼请求。
　　本判决为终审判决。

五、与本案及类似案例相关的法规索引
《建设工程施工合同通用条款（GF--1999--0201）》
32.1工程具备竣工验收条件，承包人按国家工程竣工验收有关规定，向发包人提供完整竣工资料及竣工验收报告。双方约定由承包人提供竣工图的，应当在专用条款内约定提供的日期和份数。
　　32.2发包人收到竣工验收报告后28天内组织有关单位验收，并在验收后14天内给予认可或提出修改意见。承包人按要求修改，并承担由自身原因造成修改的费用。
　　32.3发包人收到承包人送交的竣工验收报告后28天内不组织验收，或验收后14天内不提出修改意见，视为竣工验收报告已被认可。
　　32.4工程竣工验收通过，承包人送交竣工验收报告的日期为实际竣工日期。工程按发包人要求修改后通过竣工验收的，实际竣工日期为承包人修改后提请发包人验收的日期。
　　32.5发包人收到承包人竣工验收报告后28天内不组织验收，从第29天起承担工程保管及一切意外责任。
　　32.6中间交工工程的范围和竣工时间，双方在专用条款内约定，其验收程序按本通用条款32.1款至32.4款办理。
　　32.7因特殊原因，发包人要求部分单位工程或工程部位甩项竣工的，双方另行签订甩项竣工协议，明确双方责任和工程价款的支付方法。
32.8工程未经竣工验收或竣工验收未通过的，发包人不得使用。发包人强行使用时，由此发生的质量问题及其他问题，由发包人承担责任。
在先进性教育中提高对开创政府法制工作新局面的认识
——保持共产党员先进性教育体会

保持共产党员先进性，对于我们党来说，无疑是一个老话题。但在今天，我们党把这个老话题突出地提到全党同志面前，无疑又有其新的要求。在全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，这是我们党着眼于新世纪新阶段的新形势、新任务而作出的重大决策。开展保持共产党员先进性教育，对于认真践行“三个代表”重要思想、提高我对开创政府法制工作新局面的认识有着重大和积极的意义。
一、通过开展保持共产党员先进性教育，使我认识到以“三个代表”重要思想统领政府法制工作才能开创工作新局面。
“三个代表”重要思想与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道，被确立为我们党必须长期坚持的指导思想。“三个代表”重要思想是马克思主义理论创新的最新成果，是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的继承和发展，反映了当代世界和中国的发展变化对党和国家工作的新要求，是我们党的立党之本，执政之基，力量之源，是加强和改进党的建设、推进我国社会主义自我完善和发展的强大理论武器。“三个代表”重要思想是贯穿于十六大报告始终的红线和灵魂。十六大报告指出：“开创中国特色社会主义事业新局面，必须高举邓小平理论伟大旗帜，坚持贯彻‘三个代表’重要思想。”加强社会主义法制建设，既是建设中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分，又是开创这一伟大事业新局面的重要保证，同样必须全面贯彻“三个代表”重要思想。因此，开展保持共产党员先进性教育，首先最重要的就是把“三个代表”重要思想作为政府法制工作的根本指导思想，贯彻到政府法制建设中去，以“三个代表”重要思想统领政府的立法、执法监督等各项工作，推进政府法制工作上水平。政府法制工作全面贯彻“三个代表”要求，关键在于把体现“三个代表”重要思想的党的方针政策通过法定程序变为法律规范，成为全社会共同遵守的行为准则，并依靠国家强制力保证其实施。“三个代表”重要思想具有与时俱进的理论品质。把“三个代表”重要思想作为政府法制工作的根本指导思想，还要求新世纪新阶段的政府法制工作必须适应实践的变化和时代发展的要求，解放思想，与时俱进，不断推进理论创新和制度创新，使政府法制的各项工作有新举措、新创造，努力开创政府法制工作的新局面。
二、通过开展保持共产党员先进性教育，使我认识到不断增强做好政府法制工作的自觉性和责任感才能开创工作新局面。
对社会主义法制建设的地位和作用问题在十六大报告中有着一系列重要论述。把健全法制，依法治国，建设社会主义法治国家作为建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验之一；把“完备”的社会主义法制作为全面建设小康社会的重要目标之一，指出，小康社会是一个“社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”的社会；把法制建设和法制文明纳入了政治建设和政治文明的范畴，强调“必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面”；进一步阐明了法制建设和党的领导、民主政治的内在联系，指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。这些新思想、新观点、新论断，是对马克思主义国家学说的新发展，是从现代化建设的全局特别是全面建设小康社会、发展社会主义民主政治和建设政治文明的高度阐述了社会主义法制建设的战略地位和重要作用。由此可见，搞好新形势下的法制建设具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。政府法制建设是社会主义法制建设的重要组成部分。政府法制机构是政府领导在法律事务方面的参谋、助手、顾问和工作机构，在立法、行政执法监督、行政复议与应诉等方面担着重要职能，在推行依法行政工作中，起着组织、协调、规划、指导的作用。具体到我市而言，政府法制工作的主要任务就是按照“发展、创新、稳定、为民”的总要求，为推进“五大战略”，破解“七大难题”，打造“平安杭州”，引领“和谐创业”，加快发展，率先发展，协调发展，在全省发挥龙头、领跑、示范、带头作用提供强有力的法制保障。完成此重任，靠的是法制战线的广大党员永保共产党员先进性。因此，我们每一个政府法制工作者要深刻认识新世纪新阶段政府法制建设所肩负的历史使命，永保共产党员先进性，不断增强做好工作的光荣感和责任感，不断增强推进政府法制建设的主动性、积极性、自觉性和坚定性。同时，根据政府法制工作在我市改革和发展全局中的定位，明确工作思路和工作重点，改进工作作风和工作方法，不断解决思想和工作上存在的突出问题，开创政府法制工作新局面。
三、通过开展保持共产党员先进性教育，使我认识到加强政府立法、行政执法监督工作才能开创政府法制工作新局面。
“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二O一O年形成中国特色社会主义法律体系。”这是十六大报告对政府立法工作提出的新要求。“形成中国特色社会主义法律体系”，不仅要有“量”的指标，而且更重要的是要有“质”的要求和提高。同时，还要求法律体系的构成要素相互之间不应该产生矛盾和冲突，即上位法与下位法之间、同一位阶的法律规范之间都应该是相互协调、和谐一致的。这就要求在政府立法工作中，一方面，要加快规范和调整社会变革中形成的急需用法律调整的新的经济关系和社会关系，如加强国有资产管理的立法，完善私人财产保护的法律制度，不断填补立法领域的空白，推动市场经济发展和社会全面进步；另一方面，要着重提高政府立法的质量，在立法工作中一以贯之地坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导；服从和服务于经济建设和改革开放；维护社会主义法制的统一和尊严；了解民情，反映民意，集中民智，体现国家的整体利益和人民的根本利益；正确处理权利与义务、权力与责任的关系；从我国国情出发，总结政府立法的实践经验，同时大胆借鉴人类政治文明的有益成果，为我所用，从而不断提高政府立法工作水平，使制定出来的法律规范切实管用，真正发挥其对改革开放和现代化建设的规范、引导、保障和促进作用。
十六大报告强调：“坚持有法可依，有法必依，执法必严，违法必究……加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”同时指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”这一系列论断具有鲜明的时代特征和很强的针对性，进一步阐明了新的历史条件下加强执法监督的重大意义，即它是落实“有法必依，执法必严，违法必究”的重要保障，是推进依法行政，实施依法治国，建设社会主义法治国家基本方略的迫切需要，是建立科学合理的权力运行机制，保证权力正确行使，防止和避免权力腐败的必然要求。行政执法是构成整个执法活动的重要内容。加强对行政执法活动的监督，是政府法制机构的主要的和基本的职责。因此，永保共产党员先进性，就是要从依法执政和依法行政的高度进一步强化这一职责，特别是要从决策和执行等环节加强对行政权和行政执法活动的监督。其一，由于抽象行政行为和行政决策活动本质上也属于一种实施法律的活动，因此要加强对抽象行政行为和重大行政决策的前置审查和备案审查，确保其合法性，从而保证法律的严格实施；其二，要通过强化行政复议、处理行政投诉、深化行政执法责任制改革等途径，加强对具体行政行为和行政执法活动的监督，及时纠正违法或不当的行政行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益；其三，要在总结实践经验的基础上，建立健全具体的监督程序和制度，促进政府监督工作的规范化和经常化，保持其连续性、稳定性，防止和避免监督工作的主观性和随意性，不断增强政府监督工作的实效，确保政府真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
四、通过开展保持共产党员先进性教育，使我认识到跳出四个圈子、增强四个意识和，实现三个转变才能开创工作新局面。
1、更新观念，突破障碍，跳出四个圈子，增强四个意识。一是跳出单向思维的圈子，增强全方位思考问题的意识。单纯看自己，我市政府法制工作这些年来取得了长足发展，但放在全国大范围来审视，与全国日益发展的法制工作的形势要求差距又是非常明显的。尽管我市推行行政执法责任制、政府法制监督等方面工作，但其他一些兄弟省、市的政府法制工作某些方面比我们突出、领先，即使我们做得好的几项工作，如果没有新的发展，也将不进则退。这样比较，就能看到自己正确的位置，增强忧患意识、机遇意识和发展意识。二是跳出就业务论业务的圈子，增强围绕中心服务大局的意识。政府法制工作事关全局，政策性、综合性非常强，如果不了解大局，对国家和本省及市的大政方针学习不够，就不能正确处理全局利益、长远利益与眼前利益的关系，政府法制工作也就失去了应有的意义。从事政府法制工作，要站在党委、政府的角度上看问题。无论是立法、执法监督、还是行政复议，都不能就业务论业务，而必须放在整个大局中加经审视、把握，自学地贴近中心，服务大局。三是跳出传统习惯的圈子，增强开创性工作的意识。作为政府法制机构，不能被动地等领导指示，不能仅限于应付领导交办的事项，而应当增强超前意识，创造性地开展工作，做到主动为党委、政府谋思路、提建议，使政府法制工作既具有前瞻性，又符合实际，切实可行。四是跳出自我封闭的圈子，增强学习借鉴的开放意识。只有深入研究国家和本地发展的大形势，才能找准政府法制工作的定位，有效发挥职能作用；只有横向纵向相互比较，才能看到思想、工作上的差距；只有按照“树正气、讲团结、求发展”的要求，才能找准在思想作风和工作作风上的突出问题，并切实加以解决，形成聚精会神干工作，一心一意谋发展的浓厚氛围；只有永保共产党员先进性，才能真正做好我市经济建设、社会发展的法制保障工作。
2、行使职能、履行职责，充分发挥作用，实现工作上的三个转变。第一，要实现工作思路的转变。政府法制工作要紧紧围绕党委、政府的中心工作，经进一步强化行政执法的层级监督为基本手手段，经规范行政执法为主要内容，全面加强政府法制建设。一是要增强工作的计划性。要在认真研究地方实际情况的基础上，站在全局的高度对政府法制建设进行规划，确定阶段性工作目标，使每个时期工作都按照总体计划开展，这样工作才能更有效。二是要增强工作的主动性。首先，对行政执法行为的合法性和适当性进行层级监督。要体现监督主体的主动性，应注重在“事前监督”和“事中监督”上下功夫。针对目前普遍存在的行政执法行为不规范的问题，政府法制机构应积极主动的措施，加强对行政的监督检查工作力度。其次，政府法制机构的工作要主动为地方经济和社会发展服务，要善于找准不同时期法制工作为党委、政府中心工作的切入点。再次，提高对宣传政府法制部门的行政职能和工作成果。三是要增强工作的创新性。新形势下，在规范行政执法推行依法行政的工作中，在为经济发展创建优良法制环境的过程中出现了许多情况、新问题。政府法制机构应当增强创新意识，以创新的思维研究新课题，在工作中不断创新思路、创新方法、创新机制，使政府法制工作充满活力，与时俱进，有为有位。四是要增强工作的服务性。为政府和政府领导提供法律服务是政府法制机构的重要职责。随着形势的发展，政府工作对法律的要求会越来越高。政府法制机构要履行好法律服务的职责，必须培养一批高水平的法律专业人才，建立灵活快速的服务机制，根据政府的工作动态，搞好服务预测，及时提出法律资政建议，对政府领导提出的比较复杂的法律问题，能及时依法进行研究论证，提出切实可行，经得起推敲和考验的法律服务建议。对政府工作部门的法制机构以及下级政府的法制工作也要及时提供指导服务。五是要增强工作的全面性。政府法制机构的业务工作和职业道德教育工作应当按照永保共产党员先进性的规定要求，全面认真开展，这样才能履行好职责，发挥好职能作用。第二，要实现工作重点的转变。职能和地位的变化必然导致部门工作重点的转变。新阶段政府法制机构的工作重点应该是内强素质、外树形象，广泛深入开展行政执法层级监督工作，认真规范本辖区内的各类行政执法行为，组织办好行政执法培训班，提高全体行政执法人员的素质，创建优良的法制环境，促进地方经济快速发展。实现这一工作重点的转变，需要走出两个认识上的误区：一是顾问机构误区。政府法制机构为政府和政府领导提供顾问咨询服务和承办政府的应诉事务是常规性工作，而非重点工作。二是复议即监督的误区。行政复议是行政机关系统内进行层级监督的一种有效手段，但不是行政执法监督 手段的全部，行政复议对行政执法行为的监督，主要体现为“事后监督”和“被动监督”，有一定的局限性。只有全方位开展行政执法层级监督，才能有助于行政执法人员防微杜渐，防患未然，才能从根本上解决行政复议案件呈上升趋势和政府财政增加行政复议费用负担的问题。第三，要实现要作方法的转变。方法决定工作成效的好坏。行政部门的地位和行政职能的变化，也必然要求其调整、改变和创新工作方法。那种没有工作计划和工作重点，事无巨细一把抓的做法是不可取的。目前，政府法制机构应根据创建优良经济发展环境的需要，广泛深入地开展行政执法层级监督工作，抓好行政执法责任制的落实，培养行政执法监督工作，抓好行政执法责任制的落实，培养行政执法公示制的好典型，曝光批评反面典型，从而推动依法行政和政府法制工作的深入开展。（杭州市人民政府法制办公室卞军民）