国务院办公厅


国务院办公厅关于开展全国粮食清仓查库工作的通知
国办发〔２００１〕７号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　粮食是关系国计民生的重要商品。为了真正摸清全国粮食库存情况，为国家
调控粮食提供准确、可靠的依据，保证国家库存粮食在需要时调得动、用得上，
确保国家粮食安全，党中央、国务院决定在全国开展粮食清仓查库工作。为此，
国务院成立了全国粮食清仓查库工作领导小组，领导并组织实施全国粮食清仓查
库工作，协调解决全国粮食清仓查库中的重大事项和问题。根据全国粮食清仓查
库工作领导小组的部署，领导小组办公室最近在吉林省公主岭市、河北省新乐市
和湖南省长沙县组织了清仓查库试点，取得了一定经验，为全面开展这项工作进
行了必要准备。经国务院同意，现将有关事项通知如下：

　　一、清仓查库的主要任务和要求

　　这次全国粮食清仓查库工作的主要任务是，查清国有粮食部门所有粮库、粮
管所（站）、转运站、外租仓现存粮食（包括中央储备粮、地方储备粮和商品周
转粮等）的入库时间、数量、品种、质量情况，核清陈化粮、超期储存粮的数量，
以及中央储备粮承储库点分布情况、粮食购销企业的人员状况。
　　做好全国粮食清仓查库工作，要坚持自上而下、上下结合、交叉互查、重点
复查、明确责任的原则，先试点后铺开，分阶段实施，关键是确保不走过场。各
地区、各有关部门一定要统一认识、认真负责、精心组织、扎实工作，做到有仓
必到，有粮必查，查必彻底。对粮食库存较大的省区，由全国粮食清仓查库工作
领导小组派员指导。

　　二、提高认识，切实加强清仓查库的组织领导

　　各地区、各有关部门要认真学习、深刻领会江泽民同志关于确保国家粮食安
全的重要指示精神，提高对这次全国粮食清仓查库工作重要性的认识。按照党的
十五届五中全会、中央经济工作会议精神和《中共中央、国务院关于转发〈国家
发展计划委员会关于当前农村经济发展中的几个主要问题和对策措施的意见〉的
通知》（中发〔２０００〕１５号）的要求，本着对党、对国家、对人民高度负
责的态度，精心组织、一丝不苟，扎扎实实做好粮食清仓查库的各项工作。各地
粮食清仓查库工作要坚持省长负责制和各级行政领导层层负责的责任制。　各省
（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）政府要尽快成立粮食清仓查库工作领
导小组及其办事机构，把粮食清仓查库工作作为一件大事来抓，高度重视，加强
领导，落实责任。各地区要根据全国粮食清仓查库工作领导小组的统一部署，结
合当地实际情况，抓紧制定切实可行的具体清仓查库方案，保证质量，保证进度。
　　搞好这次清仓查库的关键是确保不走过场。清查的各项工作都要围绕查清粮
食的数量和质量这个主要目标进行。要坚持实事求是，鼓励各地、各储粮单位反
映真实情况。要明确规定清查人和主管领导的责任，从基层保管员、企业法人到
各级部门主要负责人，从县（市）长到省级政府主要领导同志，都要逐级在清仓
查库报告及报表上审核签字，今后发现问题的要追究责任。国家计委、财政部、
粮食局、农业发展银行要进一步完善库贷挂钩和超储补贴等相关政策，粮食销售
出库后必须及时进行帐务处理，核减当月统计帐。未回笼的销售结算应收款记入
相应往来帐户，严禁在库存统计上出现虚帐。各地对清仓查库工作中发现的问题
要如实反映，在清查工作结束后要本着实事求是的原则妥善处理。对故意掩盖真
实情况、弄虚作假、妨碍清查工作的，要追究当事人和有关领导的责任。对各地
区、各部门参加这次清仓查库的工作人员要严格要求，明确纪律，加强业务培训
和廉洁自律教育。参加清仓查库的人员要坚持原则，不准参加可能影响正常清仓
查库工作的活动，不得吃请、受礼，对违反纪律的要严肃查处。
　　这次清仓查库工作任务重，涉及部门多，各地区、各有关部门必须密切配合，
协同工作。要充分发挥财政、统计、审计、监察、物价、质量技术监督、粮食、
农业发展银行等部门的直属专门队伍的作用，密切配合，协同行动，共同完成清
查任务。

　　三、扎扎实实，落实清仓查库的工作安排

　　（一）动员培训和试点阶段。
　　在清仓查库工作全面启动前，由全国粮食清仓查库工作领导小组办公室统一
对各省级清仓查库工作领导小组办公室人员进行动员和培训。培训的主要内容是
库存统计帐核查方法、库存实物清查方法及填表方法等。各省级政府负责对下逐
级动员培训和各项清查准备工作。
　　２００１年２月，国有粮食企业储粮在５００万吨以上的省（自治区），要
各选一个县（市）先行清查试点。清查试点工作由全国清仓查库工作领导小组办
公室组织，省政府负责具体安排。
　　（二）清仓查库全面实施阶段。
　　２００１年４月１日至５月初，全国统一开展粮食清仓查库，　统计时点为
２００１年３月３１日２４时。第一步，由省级清仓查库工作领导小组组织开展
市（地）之间交叉清查，按照通知要求对全部库存粮食逐仓、逐货位进行实物清
查，并与统计帐核对。实物的清查以测量计算方法为主，测量计算与过秤检斤相
结合，既要做到准确，又要提高效率。测量、检斤用计量器具应提前经过质量技
术监督部门的检定，以确保准确性。第二步，在交叉清查的基础上，由省级清仓
查库工作领导小组组织联合清查工作组，按随机抽样的原则进行复查，复查比例
为粮食库点的２％—３％左右。各级领导小组办公室要直接组织人员，针对重点
地区、重点库、重点环节进行抽查或复查。届时，全国粮食清仓查库工作领导小
组办公室将组织重点抽查。
　　在实物清查的同时，要对粮食陈化情况进行鉴定。为保证鉴定结果的真实性，
由国家质量技术监督局安排跨省抽样鉴定，并加强监督管理。
　　中国储备粮管理总公司的直属库、中谷粮油集团所属粮库库存粮食的清仓查
库工作，由所在地省级清仓查库工作领导小组负责组织清查。中国储备粮管理总
公司各分公司要在所在地省级清仓查库工作领导小组的统一领导下，与有关部门
共同做好中央储备粮（含原甲字、“５０６”粮）的清仓查库工作。
　　（三）汇总上报阶段。
　　２００１年５月中旬，各省级政府在全面清查粮食库存情况的基础上，认真
审核编制清查汇总报表，对清仓查库工作进行详细总结。各省（自治区、直辖市）
粮食清仓查库工作领导小组于２００１年５月底以前（东北地区６月１０日前），
向全国粮食清仓查库工作领导小组办公室提交清查工作总结报告，并分别附本地
区清查汇总报表和中国储备粮管理总公司、中谷粮油集团在当地粮库的清查汇总
报表。２００１年６月中下旬全国粮食清仓查库工作领导小组办公室完成全国清
查汇总报表和清查工作总结报告，６月底前向领导小组汇报。
　　各地区、各有关部门要针对清仓查库中发现的问题，认真研究整改措施，进
一步完善粮库的各项规章制度，加强统计、会计和库存管理。要改进统计手段，
逐步建立国有粮库的计算机联网，重点做好国家粮食储备库的联网工作。

附件：全国粮食清仓查库工作领导小组组成人员


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年一月二十六日


附件
全国粮食清仓查库工作领导小组组成人员
　　法治已成为当今世界各国之选择。法治化的推进离不开优质的法律服务大市场。就法律服务而言，其本身兼具“法律职业”和“服务业”双重属性。称其“法律职业”主因法律服务通常是由受过专门的法律教育，具备法律规定的任职条件的主体，专门从事法律工作，维护法律的正确实施，维护公共利益和社会正义的一种职业。现大多数国家都已将法律服务纳入法律职业的范畴。称其“服务业”也不无理由，依据世贸组织《国际服务贸易分类表》，法律服务属于商业服务中的专业服务，因而法律服务已成为服务业的重要组成部分。　　　　

　　我国法律服务主体大致包括：执业律师、基层法律工作者，专利、商标、税务、工商代理机构，社会法律咨询机构，企业法律顾问，外国律师驻华代表处，公证员，法律援助中心，司法鉴定中心，公民等。其中公民，在我国实施公民辩护代理等制度的基本条件和市场环境至今尚未得到根本性改变，法律服务市场尚未成熟完备的国情下，仍是我国法律服务制度中不可或缺的一部分，而且将在今后一段时期，甚至更长的时期发挥作用。但确切的讲，对法律服务市场监管我国目前尚无统一立法，对市场主体的准入并没有任何实质性限制，相关规定散见于一系列法律法规和规章，以及各部门颁行的大量规范性文件之中。且对一些问题立法还无刚性规定。如公民能否向社会提供有偿法律服务，虽在有些行政规章和其他规范性文件中有禁止性规定，但未上升至法律行政法规层面。对此类合同效力各地法院认定标准也不一，终致纠纷裁判结果迥异。严重影响司法的权威性和统一性。所幸的是，2010年最高人民法院对重庆市高级人民法院《关于公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的请示》曾作出明确答复：“未经司法行政机关批准的公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护；但对于受托人为提供服务实际发生的差旅等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予支持。”尽管这一答复在裁判文书中不宜直接引用，但司法实践中仍应贯彻执行。

　　公民代理有偿法律服务合同系一种民事合同关系，理应优先适用民事法律规范。《民法通则》第四条、第六十四条第一款规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”、“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。”。而诚实信用原则正是民法中的“帝王条款”。《合同法》第三百九十八条、第四百零五条规定：“委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息。”、“受托人完成委托事务的，委托人应当向其支付报酬。因不可归责于受托人的事由，委托合同解除或者委托事务不能完成的，委托人应当向受托人支付相应的报酬。当事人另有约定的，按照其约定。”。公民个人与他人签订的有偿法律服务合同是双方在平等自愿的基础上签订的。事先，受托人也未冒充法律职业者，委托人也明知受托人不是律师、基层法律工作者，而且受托人收取费用后也付出了一定的劳动，单就个案，委托人在受托人付出劳动后，为逃避代理费而故意毁约，其真实动因也并不是真正考虑到对国家法律秩序的维护，公民代理法律服务合同本身也无《民法通则》第五十八条民事行为无效和《合同法》第五十二条合同无效法定事由的情形下，似乎成了公民代理有偿法律服务合同应获得支持的理由；但并不能无视相关法律法规规章以及其他规范性文件的存在。《律师法》第十三条规定：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。”。1985年，国务院办公厅以国办发[1985]82号法规性文件转发了《司法部关于加强法律服务机构统一管理的请示的通知》，明确了成立法律服务机构必须由主管单位申请，并经司法部或者省、自治区、直辖市司法厅（局）审核批准等事项。1992年司法部、国家工商行政管理局以[1992]062号其他规范性文件联合下发了《关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》，该通知第三条明确规定：“公民个人一律不得向社会提供有偿法律服务，根据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》折有关规定，公民经人民法院许可，可以担任被告人或当事人的辩护人、代理人参加诉讼活动，但不得以营利为目的，不得籍此向被告人或者当事人收取报酬、也不得以此为谋生的手段。”。1993年司法部针对浙江省司法厅《关于个人经营法律服务业有关问题的请示》作出司法函（1993）340号《司法部关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复》，该批复规定：“根据《国务院办公厅转发司法部关于加强法律服务机构统一管理的请示的通知》（国办发[1985]82号）及1989年、1992年司法部、国家工商行政管理局联合下发的《关于加强对法律咨询服务机构管理的若干规定》、《关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》的规定，司法行政机关是法律服务业的主管部门，行使统一的审批权、管理权和监督权。目前除律师事务所、公证处、基层法律服务所和经司法行政机关批准的其他社会法律咨询服务机构外，其他任何单位和个人未经司法行政机关批准，均不得面向社会提供有偿法律服务。”。而上述司发函[1992]062号和（1993）340号仅属于部门规章和行政法规、规章以外行政规范性文件,依照最高人民法院《关于适用若干问题的解释(一)》第四条规定:“合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据。”，故,人民法院也不能直接援引上述部门规章和行政法规、规章以外的行政规范性文件来认定公民有偿法律服务合同无效。那么,司法实务中对此类合同纠纷到底该如何裁判呢？是秉持民法诚实信用的原则，还是维护法律服务市场的秩序?既需法益考量和利益衡量，还必须严格遵循法律适应的规则。《民法通则》、《合同法》与《律师法》系同一法律阶位，但从法所规范公民法律服务行为如辩护代理而言，《律师法》又是特别法，亦即只有符合诉讼法等法律规定的条件，方可从事非法律职业公民代理辩护。而《民法通则》《合同法》是一般法，按照特别法由优于一般法的原则，选择适用《律师法》并无不当，可《律师法》、诉讼法等法律对公民有偿辩护代理确无禁止性规定。使公民有偿辩护代理行为无疑陷入“合法”与“违法”两可的地带。也使受诉法院裁判步入“两难”之境地。但绝不该回避这样一个现实：在目前法律服务市场中出现的“公民职业代理人”等突出问题，都直接或间接与公民代理辩护收费有关。有的甚至已异化成“司法黄牛”、“诉讼掮客”，轻者行政处罚，重者触犯刑律。民事审判虽应优先适用民事法律规范，但也不能无视属于法律渊源的其他相关行政规范性文件的存在，行政具有优益权，当事人及其法定代理人与辩护代理人在建立委托合同关系，受民法调整的同时，其又是行政管理中的相对方，本身也科以法律、行政法规、规章以及其他规范性文件上规定的义务。试想，如果允许公民代理人收取代理费用或劳务报酬“执业牟利”，与当今我国已有的法律服务市场较为严格的准入制度将有明显冲突；如果允许公民代理人收取代理费用或劳务报酬“执业牟利”，那么律师、基层法律工作者等法律职业从业资格的严格限制又有何必要？如果允许公民代理人收取代理费用或劳务报酬“执业牟利”，而随之发生的就是法律服务行业的混乱、公民代理的乱象、以及法律服务质量和水准的降低；如果某个公民真希望以自己的法律知识帮助更多的人，并借此获得相应报酬，那么就应当按照国家法律和行政规章的规定，满足特定条件，通过司法职业等特定考试成为一名获得行政许可的法律职业者；如果神圣法律殿堂“司法黄牛”、“诉讼掮客”也可涉足，那么法律服务市场和庄严法庭将会异变为公民代理“群魔乱舞”的舞台。正因之，对公民辩护代理等法律服务收费必须有必要的限制。笔者断想，最高人民法院给重庆市高级人民法院作出的上述答复的司法指导意义和法律实用价值概源于此。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　新民诉法、新刑诉法对非法律职业公民辩护代理已作了进一步规范，公民诉讼、仲裁、人民调解代理等有偿法律服务合同纠纷将会明显减少。但仍需谨防一些人通过“漂白”身份，再次混入到诉讼活动中来。对公民代理有偿法律内容合同的效力认定，虽不得依照部门规章确认其无效，但针对个案，在委托协议和辩护与代理活动中，只要是以谋取经济利益为目的，籍此向当事人、向被告人收取报酬、作为谋生手段的“公民职业代理人”，无论其代理辩护资格是否适格，未兑现的报酬或代理费，均一律不予保护（正如法律所规定的超过诉讼时效已丧失实体意义上的胜诉权，该权利已丧失了国家司法强制力的保护系同一法理。);但可根据代理行为的完成情况和公民代理活动中所实际发生的那些合法性费用，仍可予以支持。

　　法官不得拒绝裁判。深刻领悟最高人民法院给重庆市高级人民法院的上述答复的生成过程，似乎给了我们这样一个启示：人民法院在民事审判中，无论审理合同案件还是侵权案件，无论认定合同的效力还是确定当事人的责任，都可能会遇到行政法规、地方性法规、行政和地方性规章的适用问题。针对个案要优先适用民事法律规范同时，还必须兼顾对其他法律行政规范性文件的适用和参照。在进行法益考量和利益衡量的基础上，正确行使好法官的自由裁量权。既要解决好法律规范冲突时的法律适用问题，又要正确处理好法律“空白”与法官“造法”的关系，以求得案件裁判法律效果、社会效果的和谐统一。