禁讨行政行为合法性之评析

张栋磊 王昕煜*


摘要：近日，全国各地一些大中城市相继制定了地方法规及地方规章，限制在一定区域内的乞讨行为并划定禁讨区。而乞讨行为，其本质是人身自由权的一种表现形式，划定禁讨区就是强制限制公民的人身自由权。因此，有关地方法规及地方规章的制定违反了《立法法》第八条的规定，禁讨行政活动缺乏法律依据。
自2003年6月《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废除后，国务院随即于同年8月1日实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《办法》）。但该《办法》并没有遏制日益猖獗的行乞现象，街头流浪乞讨人员反而明显增加。某些城市街头的乞讨行为已达到令人生厌的地步，其主要表现为跪乞、肢乞（利用自身肢体残疾赢取他人同情，然后借机行乞）、骗乞、强乞及有组织乞讨。上述现象的存在，不仅有有损国家民族的形象，更损害了社会公共利益，破坏社会善良风俗，威胁社会安定有序。针对此问题，全国各地一些大中城市根据国务院的《办法》，相继制定了地方法规及地方规章，如兰州市人民政府出台的《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通告》，苏州市民政局、公安局、城管局联合发布《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》，南京市民政局、公安局、城管执法局、卫生局联合发布的《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》，广州市施行的《关于加强对流浪乞讨人员救助管理的通告》。在以上地方法规及规章中，都限制了在一定区域内的乞讨行为并划定禁讨区，不过禁讨行政行为之合法性值得商榷，有进一步讨论的余地。
讨论禁讨行政行为合法性问题，首先必须理解禁讨区的法律本质，这是回答此问题的核心。禁讨区，顾名思义，就是强制禁止公民在一定地域范围内为乞讨行为。归结起来，其法律本质特征有二。首先，在禁讨区内，限制公民乞讨行为。对于乞讨行为的本质，中国社科院哲学研究所研究员徐友渔先生在《乞讨权利无须法律来证明》一文中指出：“最基本、最重要，值得作为示例列举出来。但这决不意味着，没有列举的权利就不是合法权利。” 其观点相当明显，即认为乞讨行为是公民的一项独立的权利即乞讨权。而浙江大学法学院郑春燕教授却主张乞讨是一种自由而非权利，其在《“乞讨权”存在吗？》一文中指出：“对于法律没有禁止性规定的事项，公民享有的仅仅是自由，而非权利，……对权利来说，其最重要的特征就是获得救济，……而乞讨者无权对被请求人的拒绝行为，寻求法定的救济途径。因此，乞讨并不是一种权利，至多只是一种自由。”笔者认为，乞讨行为既非一项独立权利，亦非仅仅是自由，其本质是人身自由权的一种表现形式。人身自由权，分为身体自由权及精神自由权。身体自由权，是指公民按照自己的意志和利益，在法律规定的范围内作为和不作为的权利；精神自由权，指公民按照自己的意志和利益，在法律规定的范围内，自主思维的权利。人身自由权的表现形式多种多样，诸如散步、歌唱、游泳等等。只要在法律未作限制的状态下皆可作为人身自由权，而不单独规定为散步权、歌唱权、游泳权等等。但需指出的是，并不是所有的人身自由行为皆可归入人身自由权，法律将某些最基本、最重要的人身自由行为作为示例列举出来，如婚姻自由权，被列举出来的事项便脱离于人身自由权而成为一项独立的权利。公民的乞讨行为在法律未作限制，亦未将其列举为乞讨权的状况下，其将归入人身自由权。认为未被列举出来的乞讨仅仅是自由，而非人身自由权的主张是根本错误的。在郑春燕教授看来，拒绝乞讨者的请求就被认为是侵犯了公民的乞讨行为自由，而乞讨者却无法寻求法定的救济途径，因此乞讨“至多只是一种自由”。分析郑教授的论点不难发现，其主张的根本立足点即拒绝乞讨请求就是侵犯公民的乞讨行为自由，笔者认为，这是对侵犯乞讨行为自由的错误理解。乞讨行为自由即公民可以按照自己意志为乞讨行为或不为乞讨行为的自由，其侵权途径只能是针对乞讨行为本身，诸如强迫公民放弃乞讨或者拘禁公民使其无法乞讨，至于乞讨行为的意图是否满足并不属于侵权范畴。其次，禁讨区内禁止乞讨行为具有强制性。在上述地方法规及地方规章中，都相应规定了禁讨的强制措施，如兰州市《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通告》就规定，对不听劝阻、执意在上述区域行乞、露宿，影响市容市貌公共卫生的；或在上述区域公共场所强索强讨、进行流浪活动、扰乱公共秩序的，依照相关规定予以处罚。再如苏州市《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》规定，对不听劝阻的乞讨者，要遣送到民政部门，对屡劝不听者，还可以进行罚款、治安拘留，移送回原籍，严重的将追究刑事责任。
分析了禁讨区的本质为强制限制人身自由权，不难发现，禁讨行政行为缺乏法律基础，其违反了《中华人民共和国立法法》有关规定。《立法法》第八条明确指出：“　下列事项只能制定法律：……（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；”而对于制定法律的主体，根据《立法法》第七条规定，只能是我国最高权利机关的全国人民代表大会及其常务委员会。就目前来看，全国人民代表大会及其常务委员会并未制定相关法律，强制限制乞讨行为，而只有某些地方法规及规章对乞讨行为作了强制限制，由此，行政机关的禁讨活动就失去了法律根据，结果便导致了行政机关的禁讨活动的非法性。但就目前情况来看，乞讨行为已严重损害了社会利益，有必要对其有所限制。限制乞讨行为的立法在国外早有先例，如新加坡法律将乞讨行为明确规定为犯罪行为，美国哥伦比亚州亦划定了禁讨区。我国亦可以制定相关法律，以使禁讨行政活动有法可依，避免行政机关无法可依的尴尬境地。
*单位：华东政法学院


黑龙江省绥化市人民政府


绥政发〔2008〕 31号



绥化市人民政府关于印发绥化市区棚户区改造房屋拆迁补偿安置办法的通知


北林区人民政府，开发区管委会，市政府各委、办、局：
经市政府同意，现将《绥化市区棚户区改造房屋拆迁补偿安置办法》印发给你们，请认真组织实施。
二○○八年五月十二日
绥化市区棚户区改造房屋拆迁补偿安置办法


第一条 为改善城市居民的居住环境，加快我市棚户区改造，维护拆迁当事人合法权益，保障拆迁改造项目的顺利进行，根据国家和省的部署及有关法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 我市城市规划区内列入市棚户区改造范围内的房屋拆迁，适用本办法。
第三条 房屋拆迁补偿方式可以实行房屋产权调换，也可以实行货币补偿。
第四条 本办法所称拆迁人，是指依法取得房屋拆迁许可证的单位，本办法所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有权人，本办法所称房屋承租人，是指房屋使用人。
第五条 拆迁人与被拆迁人、房屋承租人，应按本办法签订拆迁补偿安置协议。
第六条 房屋产权调换办法
（一）拆迁私有产权的住宅房屋，被拆迁人选择产权调换安置的，原面积（指房屋所有权证注明的建筑面积）拆一还一。其中：选择多层楼房一层和顶层的（一层为车库的，以二层为底层；顶层建阁楼的，以下一层为顶层），原面积部分不结算楼层差价款；选择其他楼层的，原面积部分结算楼层差价款。其他楼层与一层或顶层的差价款，每平方米最高不得突破150元。拆迁房屋面积在70㎡以下、扩大面积在5㎡以内的，享受成本价格（1200元/㎡）,超出5㎡以上的，按实际销售价格交纳房款。拆迁房屋面积70㎡以上，回迁时需扩大面积的，不再享受成本价格。
（二）拆迁经营性的非住宅房屋，被拆迁人选择产权调换的，原面积部分拆一还一，由被拆迁人按照被拆迁房屋重置价格结合成新与产权调换安置房屋建安成本结算差价。需扩大面积部分，按商品房销售价格缴纳扩大面积款。对有严重污染影响周边环境不适宜回迁安置的生产经营性房屋，在拆迁时予以货币方式补偿安置。
（三）对房屋所有权证标明使用性质为住宅，实际用于经营并且位于主次干道两侧的房屋，拆迁时要求回迁到经营性用房的，同时具备持有营业执照、纳税证明和正在营业中等三个基本条件，并且实际经营一年以上的，按非住宅房屋对待。
第七条 货币补偿安置
（一）对棚户区改造拆迁范围内选择货币补偿的具有房屋所有权证的房屋，其拆迁补偿金额由房地产评估机构予以评估确定。
（二）对房屋所有权证注明的使用性质为住宅，实际用于经营的房屋，且具备持有营业执照、纳税证明和正在营业中三个基本条件和实际经营一年以上的，可按非住宅房屋的评估价格予以补偿。
（三）对无房屋所有权证的房屋，经市规划、国土、城管、动迁管理部门认定，确属2004年12月31日前建成、符合居住条件、长期在此居住且无其他住处的，按同等房屋评估价格的50%予以补偿；对不符合住人条件以及2004年12月31日以后建成的，按每平方米240元予以补偿。
（四）被拆迁房屋的棚厦等附属设施，结构为砖混的，按100元/㎡标准给予补偿；其他按每平方米30元给予补偿。
（五）选择货币补偿安置的被拆迁人，在接到评估报告后对房屋评估价格不能接受的，可自接到评估报告之日起5日内另行选择其他评估机构进行重新评估，费用自理；对两次评估的价格仍不认可或者对首次评估价格在5日内未申请重新评估的，由拆迁人申请房屋专家鉴定委员会予以鉴定，以鉴定结果为准。
（六）被拆迁人回迁面积小于原拆迁面积，剩余房屋面积按评估价格予以货币补偿。
第八条 特困户、低保户及其他特殊住户的安置补偿标准对特困户，低保户的确认，以市民政局出具的相关手续为准，同时予以公示，由监察部门监督执行。
（一）对特困户和低保户具有产权证照的房屋，按原面积拆一还一后，达不到最小户型45㎡的，免交4㎡的扩大面积款。回迁楼房选择一层和顶层的，不找差价；回迁其他楼层的，需结算楼层差价。
（二）特困户、低保户在免交4㎡扩大面积款并且已达到最小户型45㎡后，还需扩大面积的，按回迁楼房的实际销售价格交纳扩大面积款。
（三）特困户、低保户原有产权证照房屋的面积较小，在享受免交部分的照顾后，无能力交纳扩大面积款，且回迁安置达不到45㎡最小户型的，其余楼房面积享受成本价格（1200元/㎡）。
第九条 在棚户区域内实行产权调换的，其户型设计为建筑面积45㎡、55㎡、65㎡、65㎡以上4种户型供回迁户选择。
第十条 拆迁住宅房屋，由拆迁人对被拆迁人按每户400元标准给付一次性搬迁补助费；未按期搬迁的，减少50%的搬迁补助费。实行回迁安置的，由拆迁人按每户、每月150元标准给付临时安置补助费；由于拆迁人原因致使不能按时回迁的，自逾期之日起加倍发给临时安置费。
第十一条 拆迁非住宅房屋，其设备、原辅材料等由被拆迁人自行搬迁，停业损失按有关规定计算，由拆迁人一次性给付。对虽有营业执照，但拆迁时已停止经营活动、且不能出具纳税票据的，不予支付停业损失费。
第十二条 对实行回迁安置的，按回迁面积1200元/㎡计算，由拆迁人向动迁管理部门交纳其总额10%的拆迁保证金，如违反拆迁有关规定酌情予以扣减，未出现问题竣工验收时全额予以返还。对给予货币补偿的，由拆迁人按调查测算的数额，将补偿资金足额存储到动迁管理部门指定的银行账户。
第十三条 拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿标准、搬迁方式、过渡期限等原因达不成协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门依法作出行政裁决。对达到裁决限定的搬迁期限，被拆迁人拒不履行搬迁义务的，由拆迁管理部门依法申请行政强制拆迁或申请人民法院强制执行。由于被拆迁人不履行搬迁义务被强制执行拆迁的，所发生的强制执行等一切费用由被拆迁人自行承担。强制执行不影响当事人依法提起拆迁安置补偿的诉讼。
第十四条 本办法与国家和省相关政策规定不一致时，执行国家和省相关政策规定。