论指导性案例的参照适用/于同志

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 15:48:37   浏览:8229   来源:法律资料网
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  根据《关于案例指导工作的规定》,对于最高法院发布的指导性案例,各级法院审判类似案例时应当参照。由于我国是成文法国家,法官判案的主要依据是制定法,如何参照指导性案例就值得研究。从案例指导制度的性质看,具有指导作用的指导性案例依附于法律条文,体现为对特定法律条文的具体解释,从而在法官寻找和发现裁判规范的过程中,为其提供线索和指向,辅助法官找到恰当的制定法依据。但对法律条文的解释可能不是一种,与特定法律条文关联的指导性案例也可能不只一个,法官时常需要在两种或两种以上的解释结论或相关指导性案例提供的指引中作出选择。所以,运用类比推理,通过案情的比对,找到与当下待决案件最为接近的指导性案例,并将法律针对指导性案例所赋予的规则转用于该待决案件,便成为指导性案例参照适用的基本方式。
  案情相似性的判断
  参照指导性案例判案的首要环节,是在与制定法条文相关联的若干指导性案例中寻找到与待决案件最为相似的一个。这就需要对待决案件与指导性案例中的法律事实进行分析和选择,判断两者的案情相似性。
  任何案件都有很多事实,但不是所有的案件事实都应予比较、判断。卡尔·拉伦兹说,对两个案件作相同的评价,是因为二者的构成要件相类似。所谓构成要件,是指与法律对特定问题的评价有关的重要观点。[1]而构成要件必然存在于一定的案件事实之中,所以,分析、研究案件事实以及与之密切关联的法律关系,对准确把握构成要件具有重要的意义。在司法实践中,法官所关注的具有可比性的案件事实,通常不是所有与案件有关的事实,只能是具有法律意义、成为法律评判对象的事实,尤其是有关根据法律确定案件事实性质的关键点或争议点,这就是构成要件。[2]这种构成要件的事实,在英美判例法中也被称为必要事实,即对于形成判决结论有必要的基础事实,而其他的事实为非必要的事实或假设的事实。必要事实往往决定着案件的性质,故由前案的必要事实推导出来的裁判规则对后案的审判具有拘束力,而非必要事实或假设的事实则没有拘束力。[3]所以,判断待决案件与某个指导性案例的相似性,主要看其必要事实。
  笔者认为,在待决案件与指导性案例的必要事实的判断上,应当满足以下两个基本条件:(1)待决案件在所有必要事实上与指导性案例已经判定的必要事实全都相一致。(2)待决案件与指导性案例的其他不同之处,不足以排斥或推翻上述法定评价。这些条件从正反两方面对案件必要事实相似性的判断作了限定。如果待决案件与指导性案例之间的必要事实经过比较,满足这两个基本条件,那么,就可以认为两者的案情是相似的,就可以把法律针对指导性案例所赋予的规则,转用于与指导性案例相类似的待决案件。
  待决案件与指导性案例的案情比对的思路,体现了类比法律推理的运用,其基本的方法与步骤大致如下:(1)列举指导性案例(即源案例)的事实模式A的某些特征X、Y和Z;(2)归纳出处理事实A的法律原则是P;(3)列举待决案件的事实模式B,有特征X、Y和A,或者X、Y、Z和A;(4)对事实A和B之间进行比对,发现A和B之间的关联性;(5)因为A和B之间具有共同之处,所以B也适用A的法律规则P。[4]与英美国家的法官运用归纳推理方式去分析、总结判决理由的复杂性相比,由于指导性案例的裁判规则前期已经被案例编写者以裁判要点的形式归纳、抽取出来,所以,具体的操作过程和难度就大大简化了,基本上可以省去第二个环节中比较复杂的归纳和提取裁判规则的活动。而不需要像英美国家的法官那样花费大量功夫去发现与理解为什么这样处理源案例的原则或规则,法官可以集中精力结合裁判规则对指导性案例的必要事实进行总结和列举,并对照当下待决案件的必要事实,来比对两者之间的异同,据此确定是否可以参照该指导性案例判案。
  值得注意的是,运用指导性案例意味着法官无法直接从法律条文中通过演绎推理的方法直接得出案件的裁判结论,同时也无法通过归纳推理解决问题,所以要以类比推理作基础,在众多先前案例中选择最具有相似性的指导性案例来指导待决案件的审判。类比推理作为辩证推理的一种,侧重于对法律规定和案件事实的实质性内容进行价值评判。因此,包含价值判断、利益衡量、政策考量等内容的情势权衡原则在认定案件相似性的过程中具有了重要的实际意义。
  从指导性案例的运作过程看,待决案件的事实与特定指导性案例的必要事实之间很难完全吻合。当前后案件的事实不完全相同时,法官时常需要使用类推的方法,按照缩小广泛或者扩展狭窄的原则,对用以认定案件的某些重要事实进行人为的增减,据此来确定指导性案例的适用。如果待决案件的事实与两个以上的指导性案例关联,则需要在它们之间选择与待决案件的重要事实相同或类似性程度最高的一个作为参照适用的依据。但是,案件事实之间的类比点及其相似性,并不能藉由直观的方式获取,相似性的判断在很大程度上还要依靠于法官自身的决断,即取决于权力的分配和运用。[5]换言之,两个案件之间是否可作类比适用,并非由外部观察到其有达到某种物理程度的相似性,而是要从内涵上认知到其有规范评价意义的相同性。[6]为了保证案件裁判的公正性,法官需要根据情势权衡原则,综合运用价值判断、利益衡量、政策考量等方法与思路作出恰当的认定和判断。在这一过程中,案件的必要事实及其体现的法律关系、案件背后的诉讼目的、判案理由、当时的社会环境、判决的社会效果、案例的基本方向、对事实的评析、最新的学术研究成果、相关法律规定等方面,都可能是法官应予考虑的因素。
  由此可见,案件相似性的判断过程,就是按照一定的价值标准,在若干具有关联性的指导性案例中选择、确定与待决案件事实最为接近、裁判效果最好的一个,从而参照适用。为了找到这样的指导性案例,在司法实践中应当特别注意以下几点:
  首先,全面掌握案件事实,吃透案情。这是准确认定案件事实、判断案件相似性以及进行类比推理的前提条件。案件事实的建构具有一定的人为色彩,并不是一个单纯的客观描述过程,在形成案件事实的同时,法官就在考量个别事实在法律上的可能意义。[7]所以,只有对相关指导性案例以及待决案件的事实及案情全面掌握,了然于心,才有可能顺利地进行案情及构成要件的比对,对其相似性作出恰当的判断,并以类比推理为基础,通过对比案件的相似性而发现可供参照适用的恰当的指导性案例。
  其次,从案件的必要事实及实质构成要件来判断。一个案件的事实要素涉及方方面面,在案情比对时又不能也不应当全部地、逐一地进行,应注意区分案件的必要事实与非必要事实,避免因过于拘泥纷繁的非必要事实,而放弃了从整体上对案情作出判断。应当注意把握案件的必要事实及形成判决基础的构成要件,并在此基础上判断指导性案例中法律解释方案的合理性或实质性理由,进而决定是否适用该指导性案例。
  最后,正确处理事实、规范与价值之间的关系。指导性案例的适用不仅是一门知识,也是一门技艺,需要法官在事实、规范和价值之间不断地寻觅。在实际运用中,要注意准确判断案件的相似性,结合待决案件的具体情况客观地评价指导性案例的解释结论,并立足于法律的基本精神、立法目的和预设价值,以事实为根据,以法律为准绳,全面把握,审慎认定,权衡情势,作出判断,确保运用指导性案例进行法律推理的实质合理性,推动待决案件法律适用及裁判结果的正当性。
  指导性案例的援用
  一般说来,任何生效判决的法律效力都是直接针对特定案件本身的,不会涉及其他的案件。只有在该案被作为先例而援引入其他案件的审理过程,才有可能对其他案件的裁判产生实质上的效力。指导性案例没有被援引,就难以称之为先例,也就不好说现实审判已参照指导性案例了。而且,如果指导性案例不能被法官在裁判文书中引用,法官就可以不理会指导性案例,当事人、律师以及检察官也会觉得它对当下的案件没有意义而不予重视,这样只会导致指导性案例如同目前一些法院发布的典型案例一样,仅仅是形式上的指导,并无实质性的意义。从国外经验看,姑且不论英美普通法体系中,法官经常将先例直接作为案件裁判的法律依据,即便是大陆法系国家,将判例引入法院判决的情形也比比皆是,这正体现了其判例的事实拘束力。同样的道理,对于指导性案例而言,法官决定适用指导性案例对待决案件进行处理,最终也要体现为援用指导性案例并在裁判文书中加以适当的表述。
  此外,在我国,在裁判文书中明确地引用法官参照适用的指导性案例,其意义还不止于落实指导性案例的效力。在笔者看来,它至少还可能起到以下实际作用:(1)可以让当事人全面地了解案件裁判的真正理由,落实司法公开原则,从而促使当事人息诉服判。(2)可以保持人民法院审判的一致性和连贯性,推动法律适用的统一,贯彻社会主义法治原则。(3)可以增强裁判文书的说理性,提高司法的公信力和审判效率。(4)有助于法律人共同体整合司法经验,统一法律认识,提高业务素质等。
  那么,指导性案例在裁判文书中如何援用呢?换句话说,具有指导意义而被援用、需要参照执行的是针对相应案件事实所作出的判决的具体内容,是案例中说明判决结果赖以确立的法律主张的理由,还是案例经司法机关对有关法律问题或观点加以抽象和概括而形成的裁判规则或者裁判要旨。对此,我国的法学界有不同认识,两大法系国家的判例实践也做法不一。[8]从司法实践看,大家普遍重视案例的裁判要旨或者说裁判规则。最高人民法院公布的指导性案例中,明确地归纳出案例的裁判要点。笔者理解,指导性案例本质上属于个别性指引,而非规范性指引,其案件事实本身是特定的、个体的;但是,指导性案例属于类型化的案例,依据案件事实适用法律的过程及其结论所形成的裁判要点,应是非特定的、非个体的,由此对同一类的相似案件便具有了普遍指导意义。所以,指导性案例的效力内容更多地(而不是唯一地)体现为从法律适用过程中提炼出来的裁判要点对一定范围内的案件的指导,类似于英美判例法中具有拘束力的判决理由。
  当然,我们也要认识到单纯地关注裁判要点的局限性。因为案例编写者并不一定是案件主审法官,姑且不论其可能存在对裁判要点归纳不准、提取不当的情况,由于案例指导规则具有的高度概括性和抽象性,省略了鲜活的案件事实,可能会遗漏案例本身具有指导性的一些法律命题,而导致人们对案例理解与适用上的片面性。所以,在重点关注指导性案例的裁判要点的同时,也不能忽视案例本身在事实认定、判决说理与案例评析等其他方面可能具有的更为丰富的法律信息,通常应当将裁判要点与指导性案例的整体结合起来理解与运用。
  从笔者的调研情况看,在实践中,法官们也愿意关注案例裁判要旨或裁判规则以外的其他法律资源,比如作为指导性案例的判决书原文,特别是这些判决书原文中的法律论证或推理部分,他们期望从中找到可用于当下待决案件的裁判思路、推理方法等。所以,指导性案例的援用虽然重点在于裁判要点,但又不能拘泥这一点,而忽视了案例中其他更为丰富的内容。在具体运用指导性案例时还应当将裁判要点与案例整体结合起来把握,只有这样才能准确地发现与理解指导性案例的指导意义。
  我国是成文法国家,成文法是正式的法律渊源,而指导性案例不是。因为指导性案例本身不具有法律拘束力,故不能作为裁判依据来援引,但作为判决理由加以援引,却是值得认真对待的。裁判的核心实际上就是法官的说理论证。如果运用指导性案例强化法官的说理论证,显然有助于提升裁判的说服力和权威性。最高法院和最高检察院组织编撰的《中国案例指导》丛书在前言中曾指出过:“虽然这些案例不能作为裁判的直接法律依据,但是法官、检察官和律师可以作为裁判理由或者法庭辩论理由引用”。这也从一个侧面肯定了指导性案例作为裁判说理的理由而援引的意见。其引用的模式就是:由于指导性案例是这样理解和适用法律的,而本案的情形与指导性案例相同或类似,所以,本案也应当像指导性案例一样理解和适用法律,从而作出相对一致的裁判。
  我国裁判文书的文风取向一直注重格式、语言简洁且篇幅较小。在裁判文书中援引指导性案例,不可能也不应当是引用案例整体,而主要是引用指导性案例的裁判要点。笔者认为,在司法实践中,引用指导性案例应以不在裁判文书中表述案情比对理由为宜,只需要揭示本裁判援引的指导性案例的名称和编号,以及指导性案例的具体指导规则即可。这在两大法系国家也大体如此。法官适用或遵从的不是判例的整体,而主要是判例中蕴含的裁判规则,所以,无论是大陆法系还是英美法系的法官在援引判例判案时一般都只在裁判文书中指出判例的名称及出处,并不将其适用判例的全部思维过程表述出来。[9]
  引述指导性案例的重点虽是裁判要点,但准确理解和把握指导性案例的指导意义,又不能完全脱离指导性案例所依托的案件事实和关键证据、裁判的说理论证以及案例的评析等内容。而我们所说的指导性案例可以作为判决理由加以援引,援引的不仅是指导性案例的裁判结果,更是其裁判的论说依据。所以,法官在裁判文书中虽然不用详细表述案情比对理由,但在形成裁判结论的过程中,例如,合议庭合议时,有必要详细讨论指导性案例的具体运用过程,包括案情如何比对、裁判规则如何理解以及如何适用于当下待决案件等,并记录在合议笔录中备查;对特别复杂的案情比对,甚至有必要另行制作案情比对意见留存于本案的附卷。
  在裁判文书中引述只是指导性案例援用的一方面,不仅如此,在法庭审判中,当事人、律师和检察官都可以使用指导性案例作为法庭辩论及发表法律意见的理由、依据,法官也应在裁判文书中对他们提出的适用或不适用具体指导性案例的意见进行回应,阐明适用、不适用或排除适用指导性案例的理由,以及引用相关指导性案例来论证案件裁判结果等。从大陆法系国家来看,判例援引的前提是对诉争案件与判例之间的类似性程度有着正确的判断。由于中国案例指导制度重点关注法律适用的合理性论证,且案例本身主要体现为具有抽象性和形式性的裁判规则,其事实与结论之间的联结要求一般不像事实与规范交织在一起的英美判例法那样严格,那样充满技艺性,因此,在类似性的判断上,一般不会存在较大的识别困难。
  指导性案例的排除适用
  在适用指导性案例判案的过程中,当出现一些情形时还需要绕开具有事实拘束力的指导性案例,从而排除该指导性案例的指导。从普通法的运作实践看,出现以下两种情况应排除判例的适用:一是前后案件不同。判例适用的前提是待决案件与其在必要案件事实及法律关系上具有实质的相似性。如果待决案件与先前的某一个判例经过比对,不具有相似性,则可以排除适用。美国学者拉特认为,有5种情况应被区分:事实不同;法律争议不同;实际的判决理由比被主张的理由宽或窄;判决可以在不同的背景下解释;社会、经济或其他情况不同。[10]二是发现判例规则存在缺陷。通常以下情况要作为遵循的例外:错误的先例;冲突的先例;过时的先例;没有理由的先例;疏忽做出的先例等。[11]普通法理论认为,判例的接纳与排除不仅是一门知识,更是一门技艺。特别是面对先例在进退维谷的选择中,更需要这种技艺的发挥。
  一般而言,运用先例的技巧主要包括对不太受欢迎但却是必要的先例的接受和对应当适用但被认为是有必要区分的先例的规避,而后者更是经常发生的情形。卡尔·卢埃林在《普通法传统》一书中选取了64个判例,从中提出了美国上诉法院遵循先例、规避已判决和一些正确的但不常见的运用材料或技巧的方法。其中,遵循先例的方法包括:(1)自觉控制或缩小坚持或遵循先例的后果的方法;(2)通过简单的依据或者已决事项的方法所获得的选择范围;(3)遵循权威先例时大部分自觉倾向于更为简单的创造方式之多样性;(4)材料应用过程中的重要扩展或改变方向。规避已判决的方法包括:(1)不承担对未来负责任的规避:合法技巧;(2)无责任感的规避:非法技巧;(3)明确的限制和缩小范围;(4)抹杀先例。不常见的方法包括从旧材料中另起炉灶、扩大渊源或技巧的标准等。[12]由此可见,英美判例法的运作过程确实充满了技艺性。
  相比较而言,我国指导性案例的适用过程应不至于如此复杂。因为,法官运用指导性案例重点关注的是案例指导规则,而该规则通常已经事先被案例发布的法院从案件事实及裁判中归纳并抽取出来,适用指导性案例甚至可以像适用司法解释一样,省去了英美法系法官适用先例的复杂、繁琐。后者既要在事实与规则水乳交融的众多判例中找到据以遵循的先例,还要对先例规则进行归纳、提取和遵照适用。当然,由于案例指导规则的抽象性及其不周延性,后案法官显然又不能完全脱离具体的案件事实去理解和适用该规则,普通法体系下的判例识别问题,在我国案例指导实践中仍一定程度上存在。指导性案例要真正发挥作用,还有赖于法官的能动适用,尽管“在某种程度上,判决先例可主张其享有正确性推定,但法官不可不假思索地信赖它,如其发现判决先例有可疑之处,即须自为判断”。[13]所以,在司法实践中,当前后案件不同以及发现案例指导规则缺陷而需要排除指导性案例的适用时,我们可以借鉴英美判例法的一些识别与排除技巧,合理地避开不当的或存有缺陷的指导性案例的实际指导,“从而在表面上不以推翻原判决来表达法院的看法,但事实上已经改变了原判决的拘束力范围”。[14]
  1.区别前后案。即尽量找出目前待决案件与指导性案例在案件事实上的差异性,从而排除该指导性案例的适用。指导性案例的指导性在于其所确立的指导规则或法律解决方法的合理性,而该指导规则或解释方案之合理性的基础是案件事实。一旦案件事实的条件发生变化,则据此确立的指导规则或解释方案的合理性势必因为该条件的改变或丧失而失去了合理化基础。如勉强参照该指导性案例判案,将可能导致判决的不公正,故需要排除适用。
  2.指出指导性案例规则的模糊或不明之处,拒绝遵从该指导性案例,从而排除其对待决案件的适用,或者对其作出釜底抽薪式的解释,即案例从表面看仍具有指导性,但该指导性已被赋予新的含义,引出新的规则。
  3.宣布指导性案例与法律的基本原则相冲突,从而直接避开该指导性案例的适用。
  4.在指导性案例发生冲突时选择其一从而避开其他不当的指导性案例的适用,包括选择指导性案例从而避开了较低级别的参考性案例,选择在后的指导性案例从而避开在前的指导性案例等。
  5.因原有指导性案例的裁判规则被制定法所直接吸收、推翻或替代而不再适用该指导性案例。
  6.直接宣布案例的指导性已过时,不再适应于司法、社会的实际需要或者其适用法律是不当的、错误的,而代之以新的指导性案例等。
  一般说来,指导性案例一旦确定,便具有了纵向的事实拘束力及一定的横向说服力,各级法院不得非经法定程序任意否决或拒绝适用。所以,对指导性案例的排除,必须慎而又慎,实践中应当特别地防止恶意的规避适用。对此,我们可以借鉴意大利的区分论证责任制度、德国的判例背离报告制度以及德、日的严格审理程序制度等,通过构建以下保障机制,予以必要的规制:
  首先,如果法官参照了指导性案例判案,可视为其已经履行了说明裁判理由的义务;如果拒绝或排除指导性案例所表达的法律解释规则或解决方案,则必须提出特别妥当的、充分的理由来论证自己的判决,否则不能拒绝或排除指导性案例的指导。
  其次,当法官要背离指导性案例,尤其是若干连续一致的指导性案例而另行判决时,应当报告给上级法院以接受监督。非经报告的背离判决,可以构成当事人上诉、检察院抗诉以及二审改判或者发回重审乃至提起再审的事由。当然,二审或再审是否因此需要改判或发回重审,还应当从程序公正的角度,根据刑事诉讼法及最高法院有关审判程序及证据使用的规定,区别情况分别处理。
  再次,进一步严格审理程序。背离指导性案例判决的案件,原则上应由审判员组成的合议庭审理,并提请本院审判委员会审议决定等。



注释:
[1][德]卡尔•拉伦兹:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第258页。
[2]张骐:“论寻找指导性案例的方法——以审判经验为基础”,载《中外法学》2009年第3期。
[3]潘维大、刘文琦:《英美法导论》,法律出版社2002年版,第58-61页。
[4][美]凯斯•R•孙斯坦:《法律推理与政治冲突》,金朝武等译,法律出版社2004年版,第77-78页。
[5]林立:《法学方法与德沃金》,台北学林文化事业有限公司2002年版,第77页。
[6]陈林林:《裁判的进路与方法》,中国政法大学出版社2007年版,第127页。
[7]于同志:《刑法案例指导:理论•制度•实践》,中国人民公安大学出版社2011年版,第144页以下。
[8]胡云腾、于同志:“案例指导制度若干重大疑难争议问题研究”,载《法学研究》2008年第6期。
[9]董?主编:《中国判例解释构建之路》,中国政法大学出版社2009年版,第215页。
[10] Michael. F. Rutter, The Applicable Law in Singapore and Malaysia: A Guide to Reception, Precedent and the Sources of Law in the Republic and Singapore and the Federation of Malaysia, Malayan Journal Pte Ltd., Singapore,1989, pp.27-28.
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乌海市人民政府关于印发乌海市固定资产投资项目审批核准备案暂行规定的通知

内蒙古自治区乌海市人民政府办公厅


乌海市人民政府关于印发乌海市固定资产投资项目审批核准备案暂行规定的通知
(乌海政发〔2008〕43号)



  各区人民政府,市府各部门,各企事业单位:
  《乌海市固定资产投资项目审批核准备案暂行规定》已经市政府2008年第四次常务会议研究通过,现印发给你们,请认真遵照执行。

  二○○八年九月八日

  乌海市固定资产投资项目审批核准备案暂行规定

  为贯彻落实国家和自治区关于投资体制改革的有关决定,加强和规范我市固定资产投资项目的审批、核准和备案管理,根据国家、自治区的有关政策规定,结合我市实际,制定本规定。
  一、固定资产投资项目审批、核准和备案基本原则
  凡在我市行政区域内新建和扩建固定资产投资项目(不包括技术改造项目和党政机关办公楼建设项目,下同)的审批、核准和备案须符合下列前置条件:
  (一)符合国家产业政策、环保准入门槛和行业准入标准。
  工业项目应是国家产业结构调整指导目录中鼓励类项目,行业准入标准和工艺技术水平均应高于国家标准且处于同行业先进水平。限制类工业项目和淘汰类所有固定资产投资项目不予审批、核准和备案。
  (二)坚持规划指导,按规划审批、核准和备案项目。
申请审批、核准和备案的固定资产投资项目必须是列入全市相关产业和行业发展规划的项目,煤炭、电力、化工、建材和冶金等工业项目产能总量必须控制在规划范围内,并相互衔接平衡。
  对露天开采、非煤矿山开采、洗煤、白灰、腐植酸钠、泡花碱等工业项目的核准和备案,要求各区还须有与全市相关产业发展规划相衔接的专项规划作支撑。
  (三)符合循环经济和节能减排要求。
  新建和扩建的工业项目必须是向深加工方向延长产业链、增加科技含量、形成循环经济的项目。
  对不配套建设深加工项目、不做废弃物综合利用的单一资源型工业项目(如洗煤、电石、水泥、铁合金、焦炭、炼铁等)和承接发达地区产业转移且污染较重的非资源型项目(如皮革、造纸等)及资源浪费严重的项目(如实心粘土砖等)不予核准和备案。
  对煤矸石、粉煤灰、电石渣、硅微粉、焦炉煤气、电石炉尾气和中水等资源综合回收利用项目,在符合国家产业政策和环保排放标准的前提下,优先予以核准和备案。
  各区新建和扩建的固定资产投资项目在符合国家产业政策、环保准入门槛、资源深加工、发展循环经济要求和列入发展规划等前置条件的基础上,还须符合节能减排的要求(即:新上项目产生的能耗和污染物COD、二氧化硫等排放总量须控制在市政府下达给各区的年度节能减排目标范围之内)。
  (四)符合总体布局,体现地区特色。
  新建和扩建的工业项目应符合全市工业发展空间规划布局的要求,即:海勃湾区重点发展轻工业、高新技术产业、新型材料工业;乌达区重点发展氯碱化工、电石化工、精细化工和轻型合金工业;海南区重点发展煤化工和氯碱化工工业。
  二、固定资产投资项目审批、核准和备案程序
  按照国家和自治区关于投资体制改革的决定,新建和扩建固定资产投资项目区别不同情况实行审批、核准和备案三种管理制度。
  使用政府投资的固定资产投资项目仍实行审批制。对企业不使用政府投资建设的项目,不实行审批制,依据国家和自治区颁布的《政府核准的投资项目目录》(以下简称《目录》)实行核准制,《目录》以外的项目实行备案制。
  (一)审批制固定资产投资项目的审批程序。
  1、项目单位通过区发改局向市发改委(或通过市发改委再向自治区发改委)报送项目建议书或申请开展前期工作的请示。
  2、依据市发改委(或自治区发改委)对项目建议书的立项批复或同意开展前期工作的函分别向市规划局、市国土资源局、市环保局、市经委等行业主管部门(或分别通过以上部门向自治区对口厅局)等申请办理规划选址、用地预审、环评审批、节能评估审查和行业审查等手续。
  3、向市发改委(或通过市发改委向自治区发改委)报送项目可行性研究报告,并附规划选址、用地预审、环评审批、节能评估审查和行业审查意见等手续,申请批复。
  4、依据市发改委(或自治区发改委)对项目可行性研究报告的批复向市规划局申请办理规划许可,向市国土资源局申请办理正式用地等手续。
  (二)核准制固定资产投资项目的核准程序。
  1、项目单位通过各区分别向市规划局、市国土资源局、市环保局、市水务局、市经委等行业主管部门(或再分别通过以上部门向自治区对口厅局)等申请办理规划选址、用地预审、环评审批、用水审批、节能评估审查和行业审查等手续。
  2、向市发改委(或通过市发改委向自治区发改委)报送项
目申请报告,并附可行性研究报告、规划选址、用地预审、环评审批、用水审批、节能评估审查和行业审查意见等手续,申请核准。
  3、依据市发改委(或自治区发改委)的核准文件向市规划局办理规划许可,向市国土资源局申请办理正式用地等手续。
  (三)备案制固定资产投资项目的备案程序。
  1、项目单位通过区发改局向市发改委(或再通过市发改委向自治区发改委)报送项目申请报告,并附可行性研究报告、节能评估审查和市级行业主管部门审查意见等手续,申请备案。
  2、由市发改委(或自治区发改委)办理备案手续后,分别向市规划局、市国土资源局、市环保局和市水务局等部门申请办理规划选址、用地、环评和用水审批等手续。
  三、固定资产投资项目审批、核准和备案权限
  (一)固定资产投资项目审批权限。
  1、使用国债、中央预算内投资和中央预算内专项资金等中央政府投资,以及使用自治区预算内投资和自治区预算内专项资金等自治区政府投资的固定资产投资项目均由自治区发改委审批。国家和自治区另有规定的,从其规定。
  2、总投资1亿元以下使用市级财政投资和总投资3000万元及以上使用区级财政投资的固定资产投资项目,市区两级政府直接组织建设的经济适用住房项目,以及总投资1000万元以下使用社会福利彩票、社会福利基金建设的民政福利设施项目,均由市发改委审批。
  3、总投资3000万元以下,符合全市行业发展总体规划、只使用区级财政投资的非工业固定资产投资项目由区发改局审批。
  (二)固定资产投资项目核准权限。
  《目录》内项目的核准权由中央、自治区和市发改委区别不同规模或投资额标准分级行使。区级没有核准权。
  市发改委核准的项目是除中央、自治区政府投资主管部门核准外的下列项目:
  1、农牧林水项目。
  (1)农业:符合全市新农区建设及其产业发展规划,非开荒300亩以上、总投资1亿元以下项目,或总投资3000万元及以上、1亿元以下农业综合开发和加工类、流通类、观光农业项目。
  (2)畜牧业:符合全市新农区建设及其产业发展规划,大型牲畜100头以上、其它牲畜200头以上、禽类养殖3000只以上且总投资1亿元以下项目。
  (3)其它水事工程:库容1万立方米及以上、5万立方米以
下或总投资3000万元及以上、1亿元以下项目;涉及取水和跨三区水资源配置调整项目。
  2、交通运输项目。
  (1)公路:非跨市的县道和乡道30公里及以上项目;500米以下的桥梁、隧道项目。
  (2)县、乡、村道与铁路交叉的引道工程。
  (3)农村客运站点。
  3、城市基础设施项目。
  (1)城市供水:日供水5万吨以下项目。
  (2)污水处理:日处理污水能力4万吨以下项目。
  (3)垃圾处理:日处理城市生活垃圾200吨以下项目。
  (4)集中供热:供热面积150万平方米以下项目。
  (5)集中供气:年供气2000万立方米以下项目。
  (6)城市道路:新建和改造80万平方米以下项目。
  4、房地产项目。
  (1)经济适用住房:房地产开发企业实施的项目。
  (2)商品房:总投资1000万元以上的开发项目。
  5、社会事业项目。总投资1000万元以下列入全市社会事业发展总体规划和行业发展专项规划的建设项目。
  6、外商投资项目。总投资5000万美元以下的鼓励类、允许类项目。
  (三)固定资产投资项目备案权限。
  1、总投资1亿元及以上的固定资产投资项目由自治区发改委备案。
  2、总投资1亿元以下所有工业固定资产投资项目和总投资3000万元及以上、1亿元以下非工业固定资产投资项目均由市发改委备案。
  3、总投资额3000万元以下的非工业固定资产投资项目由区发改局备案。
  四、具有地区特色的工业项目核准备案准入标准
  对非煤矿山开采、选矿厂、洗煤厂、电石等以下所列具有乌海特色的工业项目核准和备案,在符合前述固定资产投资项目审批、核准和备案前置条件的基础上,结合地区实际,制定比现行国家产业政策、行业准入标准和环保准入门槛要求更高的准入标准。同时,对白灰、腐植酸钠、泡花碱等工业项目备案在符合准入标准的基础上,选择资信和实力较强的企业实行公开招标、特许经营。
  (一)非煤矿山开采项目(核准类)。
  1、须有与开采规模相适应,保证开采年限15-20年以上的资源储量规模;资源评价须有乙级以上资质机构编制的地质报告且经过资源储量评审认定。
  2、开采企业须有与开采规模相适应的资金实力和技术实力,有先进的采矿技术和采矿设备。
  3、开采规模符合以下条件:
  (1)石灰石矿:70万吨/年以上。
  (2)硅石矿、耐火粘土矿、玻璃用砂和石膏矿:10万吨/年以上。
  (3)建筑石料:10万立方米/年以上。
  (4)建筑用砂:15万吨/年以上。
  (5)铁矿:5万吨/年以上。
  4、选址严禁在自然保护区、旅游区内和自然、人文遗址2公里范围内;严禁在重要交通道路可视范围内、重要城镇居民区周边设置。
  5、须有合理的开采方案、生态环境影响评价报告和水土保持及灾害防治方案,可行的安全生产措施。
  (二)水泥项目(核准类)。
  1、新建项目须是消纳利用电石渣、粉煤灰等工业废弃物、城市垃圾和污泥的无害化与资源综合利用项目,生产规模须达到4600吨/日及以上,工艺技术须采用新型干法水泥生产工艺。
  2、或者是电石法PVC项目配套的电石渣制水泥项目,单套生产规模须达到2000吨/日及以上。
  (三)炼铁项目(核准类)。
  (1)新建项目须是为钢铁等下游产业发展配套建设的项目,单独建设的炼铁项目不予核准。
  (2)炼铁炉有效容积须达到1000立方米及以上。
  (3)须配套建设煤粉喷吹、除尘、余压发电等装置。
  (四)选矿厂项目(备案类)。
  1、所用的破碎机、分级机、磁选机、浮选机、浓选机、烘干机等设备须是效率能耗低、处理矿石量大、经济合理的大中型设备。
  2、生产规模:铁矿选矿厂15万吨/年以上,铅、锌矿选矿厂5万吨/年以上。
  3、破碎工艺采用三段闭路流程,露天开采破碎粒度在8—15毫米,最后一段破碎机采用短头型或对型机;分级设备采用细筛与磨机闭路工艺;选矿工艺具备节能、节水、节材、低耗、环保要求。
  4、生产产生的粉尘、废渣、废水达标排放。尾矿资源做到有用组分的综合利用,采用先进技术和工艺对尾矿进行再选,循环再利用。
  5、选址应依矿而建,严禁在自然保护区、旅游区内以及自然、人文遗址2公里范围内;严禁在重要交通道路可视范围内、重要城镇居民区周边设置。
  (五)洗煤厂项目(备案类)。
  1、支持形成煤炭开采-洗选-炼焦-煤焦油深加工循环产业链且采用重介洗煤工艺技术的建设项目,单独建设的洗煤厂项目不予备案。
  2、新建和扩建项目规模不低于180万吨/年。
  3、全部实现以重介为主的水闭路循环、节能减排工艺,煤矸石80%以上须有配套可行的综合利用项目。
  4、支持符合建设条件的坑口、矿区优先建设洗煤厂。
  5、场区建设须按标准配套防风抑尘网,洗选封闭运行。
  (六)电石项目(备案类)。
  1、新建项目须是为烧碱、PVC等下游产业发展配套建设的项目,单独建设的电石项目不予备案。
  2、初始总容量须达到126000千伏安及以上,单台电石炉容量≥31500千伏安。
  3、采用密闭式电石炉;电石炉尾气、电石渣须综合利用;正常生产时不允许炉气直排或点火炬。
  (七)铁合金项目(备案类)。
  1、新建硅铁、工业硅、电炉锰铁、硅锰合金、高碳铬铁、硅铬合金等项目须是为下游产业发展配套建设的项目,单独建设的铁合金项目不予备案。
  2、初始总容量须达到126000千伏安及以上,单台矿热炉容量≥31500千伏安。
  3、采用全密闭式铁合金矿热电炉。
  (八)焦炭项目(备案类)。
  1、严格控制新建和扩建焦炭项目。
  2、鼓励采煤、洗选、炼焦、化工和钢铁一体化建设项目。
  3、新建项目捣固焦炉炭化室高度须达到5.5米及以上,年生产能力96万吨及以上。
  4、须同步配套建设焦炭化产回收装置,煤焦油单套加工装置规模达到处理无水焦油15万吨/年及以上,粗(轻)苯精制单套装置规模达到8万吨/年及以上。粗(轻)苯精制须采用加氢精制工艺。
  5、新建焦炉鼓励同步配套建设干熄焦装置。采用先进的配煤工艺,合理配比炼焦用煤,减少优质主焦煤用量。
  6、焦炉煤气脱硫净化后全部回收利用,不准直排或点火炬;生产过程中产生煤尘、焦油渣、粗苯再生渣及剩余污泥等废渣均须综合利用,不得对外排放;熄焦废水实现闭路循环使用。
  (九)白灰项目(备案类)。
  1、新建项目规模须达到70万吨/年以上,企业选址应靠近石灰石矿。
  2、须采用国内先进机械化窑炉,配套建设防风抑尘墙等高效除尘设施,使用清洁燃料。
  3、鼓励采用脱硫净化全煤气燃料,配备自动配料及加料系统。
  (十)腐植酸钠项目(备案类)。
  1、新建项目规模须达到5万吨/年及以上。
  2、须采用全封闭、不排渣、无污染的国内先进工艺技术,使用清洁燃料。
  3、鼓励采用脱硫净化全煤气燃料。
  (十一)泡花碱项目(备案类)。
  1、新建项目规模须达到20万吨/年及以上。
  2、须采用国内先进机械化窑炉,禁止使用原明粉作原料,使用清洁燃料。
  3、鼓励采用脱硫净化全煤气燃料。
  (十二)耐火材料项目(备案类)。
  1、新建项目规模须达到20万吨/年及以上。
  2、须采用国内先进机械化窑炉,使用清洁燃料,粉煤灰、煤矸石等工业固废掺和量须达到60%及以上。
  3、鼓励采用脱硫净化全煤气燃料。
  (十三)新型墙体材料项目(备案类)。
  1、新建项目须综合利用电石渣、粉煤灰、煤矸石等工业废弃物及城市垃圾和污泥等,废弃物掺和量须达到30%及以上。
  2、废弃物综合利用制砖规模须达到6000万块/年,符合国家相关技术要求。
  3、废弃物综合利用砌块规模须达到30万立方米/年,符合国家相关技术要求。
  五、审批、核准和备案项目的竣工验收管理
  (一)项目单位须按照审批、核准和备案的工艺技术、建设规模及投资额等进行建设,严禁“批大建小”和“批小建大”。在建设过程中,如确需对工艺技术、建设规模及投资额进行重大调整的,项目单位需向市发改委(或通过市发改委向自治区发改委)申请调整。未经市发改委(或自治区发改委)同意,擅自调整的,按照国家和自治区有关规定处理。
  (二)项目建成后,对工业固定资产投资项目,由项目建设单位向市发改委(或通过市发改委向自治区发改委)申请组织验收,项目系市发改委审批、核准和备案的(国家、自治区发改委审批、核准和备案项目的验收按照其规定进行),由市发改委牵头,组织市经委、安监、消防和环保等相关部门整体进行一次性验收;对农牧林水、交通、城市基础设施、房地产和社会事业等固定资产投资项目,由市级行业主管部门牵头,组织市发改委、消防等相关部门整体进行一次性验收。今后,对所有新建和扩建固定资产投资项目,各相关部门不再组织进行单项验收;项目经验收合格方可试运行。
  六、其它规定
  (一)各区、各部门要在市政府的统一领导下,明确责任分工,加大协调服务力度,树立全市“一盘棋”的思想。各区和相关企业是项目前期工作的主体,对重点项目应指定专人盯办,负责开展和完善项目有关各项工作。
  涉及项目审批、核准和备案的各部门要按照国家和自治区的要求,简化办事程序,缩短办事时间,提高办事效率。对符合本规定要求的审批、核准类项目,市(区)发改委(局)应在受理书面申请后15个工作日内{市(区)发改委(局)委托咨询评估,征求公众意见和进行专家评议的,所需时间不计算在内},做出对项目申请是否审批、核准的决定(或向上级发改委提出审批、核准申请);由于特殊原因确实难以在15个工作日内做出审批、核准决定的,经本机关负责人批准,可以延长5个工作日。对符合本规定要求的备案类项目,市(区)发改委(局)应在收到书面申请5个工作日内予以备案(或向上级发改委提出备案申请);如因特殊情况不能在5个工作日内完成备案的,经本机关负责人批准,可以延长5个工作日。
  审批、核准和备案的各有关部门对项目单位办理各项手续涉及收费的环节,能减免的一律减免,对不合理或违规的收费项目要坚决予以取消。
  (二)健全由市发改委牵头,市经委、市国土资源局、市规划局、市建委、市环保局、市统计局等部门参加的部门联席会议制度和信息互通制度,加强和规范固定资产投资项目管理,确保项目开工前具备审批(核准或备案)、土地、规划、环评、节能评估、施工许可证等 “八项条件”要求。
  (三)本规定所列市发改委核准的项目和具有地区特色核准备案工业项目的准入标准将根据国家产业政策和其它情况变化适时调整。
  (四)本规定由市发改委负责解释,自2008年10月15日起执行。


关于印发《中央财政现代农业生产发展资金管理办法》的通知

财政部


关于印发《中央财政现代农业生产发展资金管理办法》的通知

财农[2013]1号


各省、自治区、直辖市、计划单列市(不含厦门、深圳)财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

  为进一步完善和加强中央财政现代农业生产发展资金使用管理,保障资金安全、高效运行,根据现代农业生产发展资金项目实施情况和政策落实情况,我部重新修订了《中央财政现代农业生产发展资金管理办法》,现印发给你们,请认真贯彻执行。

  根据本通知有关规定,我部颁布的《中央财政现代农业生产发展资金管理办法》(财农〔2011〕68号)和《县级财政支农资金整合工作考评暂行办法》(财农〔2008〕144号)即行废止。

  附件:中央财政现代农业生产发展资金管理办法



   财政部

   2013年1月6日



附件:

  中央财政现代农业生产发展资金管理办法

  第一章 总 则

  第一条 为规范和加强中央财政现代农业生产发展资金管理,提高资金使用效益,根据《中华人民共和国预算法》、国家发展现代农业的相关政策和财政资金管理的有关规定,制定本办法。

  第二条 中央财政现代农业生产发展资金,是指财政部设立的用于支持各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团、农业部有关直属垦区(以下简称各地),以关系国计民生或者具有区域优势、地方特色等条件的农业主导产业(以下简称优势主导产业)为重点,以促进粮食等主要农产品有效供给和农民持续增收为目标,推进农业现代化建设的专项资金。

  第三条 各地财政(务)部门应加强与水利、农业、林业及有关涉农部门(或单位,下同)的沟通协作,充分发挥相关部门的职能作用,以优势主导产业发展规划为平台,按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力”的原则,积极整合相关支农资金,统筹用于支持优势主导产业发展。同时,积极推进机制创新,引导社会各方面增加优势主导产业发展投入。

  第四条 各地应以优势主导产业发展规划和区域布局为基础,安排现代农业生产发展资金,支持优势主导产业集中开发,推进集约化、标准化和规模化生产,培育发展优势主导产业带和重点生产区域,提高现代农业生产的示范引导效应。

第二章 资金分配

  第五条 现代农业生产发展资金分配遵循以下原则:

  (一)公正规范,科学合理。公平、合理、规范地分配资金,体现公平与效率;

  (二)突出重点,统筹兼顾。集中资金重点支持关键环节,向优势产区倾斜,同时兼顾地区间的平衡;

  (三)绩效评价,结果导向。建立项目实施和资金管理的绩效评价制度,实行以结果为导向的资金分配管理机制。

  第六条 现代农业生产发展资金综合考虑粮食产量(产区)、地方财力、绩效评价结果、以前年度资金分配结果和其他相关因素进行分配。

  现代农业生产发展资金对北京、天津、上海三个直辖市,计划单列市,新疆生产建设兵团和农业部有关直属垦区给予定额补助。

第三章 方案编报与资金下达

  第七条 财政部根据年度预算安排、资金分配结果和财政预算执行政策及要求,下达现代农业生产发展资金,并明确扶持政策和工作要求等。

  补助新疆生产建设兵团和农业部有关直属垦区的现代农业生产发展资金按照部门预算管理程序和要求分别编入兵团预算和农业部部门预算。

  第八条 省级财政(务)部门根据财政部下达的预算资金和工作要求,会同有关部门,结合本地优势主导产业发展实际,确定扶持的优势主导产业和支持的关键环节,并编制项目实施方案。项目实施方案内容包括:优势主导产业发展状况、项目建设内容、资金投入情况、资金整合计划、资金具体用途、组织保障措施和项目预期效益等方面。省级财政(务)部门要以正式文件将项目实施方案报财政部备案。

  第九条 各地财政(务)部门应当加强现代农业生产发展资金的预算执行管理,提高预算执行的及时性与有效性,保证项目顺利实施。

  第十条 除农业部直属垦区外,现代农业生产发展资金不得切块到有关主管部门。

第四章 资金使用管理

  第十一条 各地财政(务)部门应当会同有关部门紧紧围绕关系国计民生或者具有区域优势、地方特色的农业主导产业,确定现代农业生产发展资金扶持的立项优势主导产业。要将立项优势主导产业扶持项目落实到具体品种。不得笼统地将粮食、畜禽、水产、林业等综合性行业作为一个立项优势主导产业。

  各地应严格控制立项优势主导产业的数量,对立项优势主导产业的扶持要保持一定的连续性,并按照集中连片的原则,推进产业带建设,形成规模效益,确保优势主导产业做大、做强、做优。

  第十二条 各地财政(务)部门应当会同有关部门按照现代农业发展要求,针对制约立项优势主导产业发展的瓶颈问题和薄弱环节,区分轻重缓急,对每项优势主导产业选择一至两个关键环节给予重点支持。现代农业生产发展资金重点支持的关键环节是:

  粮食类产业(主要包括水稻、小麦、玉米、马铃薯等产业):重点支持以农田水利设施为主的农田基础建设;

  畜禽类产业(主要包括养猪、养牛、养羊、养鸡等产业):重点支持养殖小区的建设和改造;

  水产养殖类产业(主要包括养鱼、养虾蟹贝等产业):重点支持养殖池塘建设和改造;

  水果类产业(主要包括苹果、柑橘等产业):重点支持果园基础设施建设、优质种苗培育及推广;

  其他经济作物类产业(主要包括木本油料、蔬菜、茶叶、甘蔗、花卉等产业):重点支持种植基地建设、优质种苗培育及推广。

  各地财政(务)部门应会同有关部门,结合当地实际,具体确定年度所支持的关键环节。

  第十三条 各地财政(务)部门对农民等项目受益主体给予直接补助的,应主要采取民办公助、以奖代补、先建后补等形式,充分调动农民积极性,提高项目实施效果。

  第十四条 各地财政(务)部门对农业龙头企业的支持,应当遵循以农民为受益主体的原则。对农业龙头企业农产品基地的农业生产环节,鼓励采取先建后补或者以奖代补方式给予扶持;对农业龙头企业加工环节,如生产设备购置、技术改造升级等方面的扶持,应严格控制,并且原则上只采取贴息的方式。

  对单个农业龙头企业支持额度超过一百万元的,应在项目实施方案中单独列示资金的补助方式及资金的具体用途等内容。

  第十五条 财政部从现代农业生产发展资金中安排部分资金切块分配给省级财政,由省级财政在对县级财政支农资金整合工作进行评价的基础上,对支农资金整合先进县给予奖励。各地财政(务)部门应因地制宜制定支农资金整合工作评价和资金奖励的具体办法,合理确定奖励县的范围、数量和支持额度。奖励资金用于支持先进县发展优势产业,资金具体使用按照本办法规定执行。

  第十六条 现代农业生产发展资金不得用于平衡预算、偿还债务、建造办公场所、建设车间厂房、改善办公条件、购置车辆、购买通讯器材、发放人员工资补贴等与所扶持主导产业发展无关的支出,不得用于建设农民群众不满意、没有推广价值的“示范园区”等形象工程,不得用于项目管理工作经费。

  各地财政(务)部门可根据工作需要,另行安排适当的项目管理工作经费。

  第十七条 各地财政(务)部门应当会同有关部门,督促项目实施单位严格按照本办法规定的用途安排和使用资金。资金支付按照财政国库管理制度有关规定执行。

  第十八条 各地应遵循勤俭办事原则,降低项目工程建设成本,发挥资金的最大效益,因此而产生的结余资金在本办法规定用途内继续用于支持优势产业发展,并由省级财政(务)部门审批或备案管理。

  第十九条 现代农业生产发展资金项目坚持建设与管理并重,各地应立足本地实际,加强对已建工程项目所形成资产的管理,建立工程项目的管护机制,明确管护要求,落实管护责任,发挥各项资产的最大效益。

第五章 绩效评价和监督检查

  第二十条 财政部建立现代农业生产发展资金绩效评价制度。财政部负责对省级财政(务)部门上一年度相关工作情况进行绩效评价,并将绩效评价结果作为资金分配的重要因素。省级财政(务)部门负责对行政区域内项目县(市、区)进行绩效评价,并根据实际情况合理运用评价结果,引导项目县(市、区)管好用好资金,充分发挥资金使用效益。

  第二十一条 现代农业生产发展资金应当规范管理,因地制宜推行公示公告制、报账制、政府采购、招投标、工程监理等监管制度,确保资金专款专用,安全有效。

  第二十二条 项目实施方案及资金用途不符合相关规定,又擅自安排使用现代农业生产发展资金的,财政部将责令有关地方进行整改,整改不到位的将追回有关资金。

  第二十三条 各地财政(务)部门应当会同有关部门对项目实施和资金管理情况进行监督检查。对弄虚作假或挤占、挪用、滞留现代农业生产发展资金的,一经查实,应立即责令改正,追回资金,并依照《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究法律责任。

  第二十四条 对违规违纪使用现代农业生产发展资金并造成恶劣影响的项目县(市、区),下一年度不得纳入现代农业生产发展资金的扶持范围;对该项目县(市、区)所在的省(自治区、直辖市、计划单列市),财政部在安排下一年度资金时,根据违规违纪性质,按其金额的一至三倍予以扣减,并予以通报。

第六章 附 则

  第二十五条 省级财政(务)部门应当根据本办法,结合本地实际,制定现代农业生产发展资金的管理细则,并报财政部备案。

  第二十六条 本办法自2013年2月1日起开始施行。财政部2011年5月13日颁布的《中央财政现代农业生产发展资金管理办法》(财农〔2011〕68号)和2008年6月19日颁布的《县级财政支农资金整合工作考评暂行办法》(财农〔2008〕144号)同时废止。