虚假诉讼的本质就是他人把法院作为诉讼工具从而达到合法损害他人利益的目的。[1]因此，虚假诉讼严重的损害了法院的权威和形象，严重的挤占了大量的司法资源，严重的侵害了当事人的合法权益。[2]虚假诉讼形式多种多样，表现为恶意选择管辖法院，规避对同一当事人的关联性审查，冒名诉讼，捏造虚假案件基本事实以及虚构关键证据等形式。[3]而虚假诉讼危害极大，面对形形色色的虚假诉讼，法律如何应对？

　　一、虚假诉讼防治应立足于证据制度

　　（一）虚假诉讼防治的实体法律应对具有缺陷

　　在现有法律情形下，在实体上应对，理论界和实务界大多数主张在民法上建立虚假诉讼的损害赔偿制度，在刑事上主张将虚假诉讼按照诈骗罪追究刑事责任，修改帮助当事人毁灭、伪造证据罪、妨害作证罪等犯罪构成要件，增设虚假诉讼罪等。[4]但是显然应然措施太多，而且就刑事手段而言，最高人民检察院研究室2002年10月24日《关于通过伪造证据骗取法院民事裁判占有他人财物的行为如何适用法律问题的答复》明确指出该行为不宜以诈骗罪追究行为人的刑事责任，只要当手段行为构成犯罪的，才可以依妨害作证罪、伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪追究刑事责任。可见该主张也不足取。

　　（二）预防虚假诉讼的程序预防需要立足于证据

　　（1）虚假诉讼的目的主要是利用法院的权威达到某种非法目的，而且虚假诉讼主要侵害和直接损害的是人民法院的正常审判秩序以及法院权威，因而对于虚假诉讼，重要的是排除其对于法院的非法利用，重要的是预防和排查，即立案前的排查以及审理过程中的排除，事后惩治只是最后逼不得已的最后补救措施。但是启动发现、甄别虚假诉讼的程序，最重要的还是要靠证据，否则就是臆想和猜测，可能无端侵害当事人的诉讼权利。

　　（2）虚假诉讼的运行需要立足于证据制度。虚假诉讼一旦成功，就意味着我们不可能发现虚假诉讼，其就和正常的诉讼无异。如果虚假诉讼一旦被发现，其运行就会被终止。因而，开展虚假诉讼靠的是完善的证据，而其被发现和制止仍需要证据的支撑。

　　（3）虚假诉讼的本身特点也需要将防治的立足点放在证据上。如上所述，大多数虚假诉讼或者虚构一定的基本事实，或者直接冒名诉讼，或者直接虚构证据等，[5]而这些虚构的事实也都以证据的事实体现出来。所以，虚假诉讼要继续进行，要发现，要惩治，都需要利用证据。

　　二、证据制度在防治虚假诉讼中的缺陷

　　（一）诉讼法规定诚信原则比较简单

　　现今西方国家的诉讼法中就普遍都规定了诉讼诚信原则，例如，1990年韩国民事诉讼法在第1条中明确规定了诚实信用原则，即法院必须努力促进诉讼程序公正、迅速且经济地进行；对此，当事人和诉讼关系人应当遵从诚实信用的原则予以协力。德国1950年新民事诉讼法规定法官对违背诚信原则弄虚作假的当事人，可以采取“不利益这评论”，其若违反真实义务而致使诉讼迟延，应承担因延滞诉讼而产生的诉讼费用。我国澳门地区《民事诉讼法》则别具一格，它将诚信原则分解为三大原则加以规定，其第8条规定了合作原则、第9条规定了善意原则以及第10条规定的恰当原则。所以，我国诉讼法规定的诉讼诚信原则还比较简单，只是做了宣示，具体情况如何，以及惩罚性措施缺失。

　　（二）谁主张、谁负责的原则存在漏洞

　　民事诉讼奉行“谁主张、谁举证”的原则，该规则是国外纯粹当事人主义诉讼模式的法律产物，是追求“法律公正”的标志，同时需要高度发达的法律文化以及较高国民素质与之适应。但我国并非典型的当事人主义模式，也缺乏适用这种规则的国民基础以及文化基础，在我们的国民心目中更加注重的是实质上的公正，更何况国民取证权利并没有随着诉讼模式的改变而相应增加。[6]因而，作为一个原则，除过举证责任倒置外，是否应该有例外，如何合理分配举证责任？否则在恶意诉讼中，无辜受害人大多在他人精心设计的证据下无法反驳从而败诉。

　　（三）法官依职权调查取证严重弱化

　　我国的民事诉讼模式并非典型的当事人主义模式，但是在各种因素不断影响下，法官开始安于坐堂审案，开始习惯于依赖当事人的调查取证。所以，在虚假诉讼中才会出现有的法官该依职权调查取证的没有调查取证，该追加的没有追加，该通知证人到庭的没有通知，该审查的没有审查，导致很多串通的证言、伪造的证据被认定，从而形成虚假诉讼。[7]这种情况在两人串通侵害案外第三人的利益的虚假诉讼中比较多见。所以，在特殊情形下，须明确法官依职权调查取证的义务，则会明显有利于虚假诉讼的甄别。

　　（四）自认规则以及调解规则缺乏科学操作性

　　在相互串通规避某种不利益或者侵害案外第三人利益的虚假诉讼中，通过自认并以调解形式结案的较多。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第72条规定一方当事人提出的证据，另一方当事人认可或者提出的相反证据不足以反驳的，人民法院可以确认其证明力。第13条也规定了对双方当事人无争议但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供有关证据。但是由于规定的模糊性以及诉讼模式的改变，该条并未引起重视。因而，虚假诉讼便有可乘之机。而在调解中法院也并没有将“查明事实、分清责任”作为调解的前提来看，从实践来看，案件一旦进入法院，只要当事人愿意调解，就可以进行调解，并不需要查清事实和分清责任。

　　三、应对虚假诉讼，证据制度需要完善

　　（一）完善诉讼诚信和举证诚信原则

　　2012年8月13日修改通过的民事诉讼法已经在第13条规定了民事诉讼诚信原则， 第112条规定：当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。113条：被执行人与他人恶意串通，通过诉讼、仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定的义务的，人民法院应当根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 虽然比较简单，但是依然为我们规制虚假诉讼提供了法律上的依据。但是诉讼诚信原则的总则规定，即第13条仍然显得过于简单，在司法实践中面临着困境，即如果适用，如何说理以及如何处罚都是问题；如果不说理，诉讼诚信原则又是基本原则，也有不妥。所以，在目前国情下，在现有法官压力比较大且水平整体不高的情况下，建议司法解释明确诉讼诚信原则的适用对象以及处罚措施。

　　（二）完善举证责任的合理分配

　　民事诉讼法规定“谁主张、谁举证”，但是如前所述，作为原则，必有例外情形。而且举证责任的分配应该本着公平原则按照案件的具体情况，保持一种动态的责任分配状态，适时合理的在当事人之间分配举证责任。在面对虚假诉讼时，由于其诉讼在本质上是虚假的，当法院对诉讼持有虚假怀疑时，应该赋予法官依职权调查取证的权利，可以将举证责任更多的分配于虚假诉讼方，可以规定如果对方对持有的证据不提交而不能合理解释时，做出对其不利的评判等。[8]这样，法官在面对虚假诉讼时，可以充分发挥职权主义模式的特点，掌控诉讼，查核虚假诉讼，为发现以及甄别以及惩治虚假诉讼提供基础，从而不至于成为虚假诉讼当事人的玩偶。

　　（三）强化法官依职权调查取证的力度

　　《关于民事诉讼证据的若干规定》第15条将民事诉讼法第64条第2款，即“人民法院认为审理案件需要的证据”明确为：（1）涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；（2）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项。可见，我国对法官依职权调查取证采取的是逐步缩小的严格解释的态度。而在我国诉讼模式逐步从二元模式转化为当事人主义模式的过程中，由于国民诉讼能力参差不齐以及法律文化缺失，如果法官依职权调查取证虚化和弱化，如果满足于坐堂问案，那么恶意诉讼、欺诈性诉讼、虚假诉讼、滥用诉讼权利等将会大量发生。[9]所以，正确的做法应该是在限制缩小法院依职权调查取证的范围的同时，完善法院依职权调查取证的规定，即扩大特定情形下的适用范围并明确具体情形，以及不能依职权调查取证的后果，同时将依职权调查取证作为一项强制性的义务规定下来，如果不履行该义务，也会导致除追究刑事责任以外的其他法律后果，如内部处分等。这样，法院在防治虚假诉讼中才不会出现消极、懈怠，该做的不做，不该做的却做了，以及无法可依的局面。

　　（四）完善自认规则以及调解的证据要求

四川省宜宾市人民政府


宜府发〔2006〕26号

宜宾市人民政府关于印发《宜宾市人民政府实施行政首长问责制的暂行办法》的通知

各区县人民政府，市级各部门，市属各企事业单位：
《宜宾市人民政府实施行政首长问责制的暂行办法》已经2006年4月17日市政府第50次常务会议讨论通过，现予公布实施。


二OO六年五月十四日


宜宾市人民政府
实施行政首长问责制的暂行办法

第一章 总 则

第一条 为督促行政首长依法、正确履行职责，提高行政效率，防止和减少行政过错，更好地营造宜宾经济社会发展环境，特制定本暂行办法。
第二条 行政首长有履行法定职责和上级安排部署工作的义务，负有对本单位、本部门领导、决策、管理和服务的责任。
对行政首长问责实行权、责并重，有错必究，过错与责任相适应，教育与惩戒相结合的原则。
第三条 本暂行办法所称行政首长问责，是指市人民政府市长对问责对象不履职、不正确履职或履职不力，依照本暂行办法对其追究行政责任。

第二章 对象、范围和内容

第四条 本暂行办法所称的问责对象包括：
1、区县人民政府的行政正职（含主持工作的行政领导）；
2、市政府各工作部门、直属机构、特设机构、派出机构、议事协调机构、具有行政管理职能的其他单位行政正职（含主持工作的行政领导）；
3、属市人民政府管辖的其他机构主要负责人。
第五条 问责情形是由分管副职的行为所导致的，应与行政首长一并问责；分管副职对问责的情形应当全部负责任的，按照干部管理权限，由行政首长负责对其问责或提出问责建议。
第六条 政令不畅、执行不力，有下列情形之一的，应当问责：
1、市人民代表大会讨论通过的《政府工作报告》中应由其承担的工作任务及落实要求，无正当理由未及时完成的；
2、市政府常务会议决定的重大事项或一个时期内市政府中心工作应由其承担的任务，无正当理由未及时完成的；
3、未认真执行市政府的指示、决策及上级有关机关交办的工作任务，影响工作部署和损害市政府及宜宾整体形象的；
4、对人大、政协交办的议案和建议、意见，不办理或不认真办理、答复，造成不良影响和工作失误的；
5、不履行本部门、本单位法定职责或执行不力的。
第七条 违规决策和决策失误，有下列情形之一的，应当问责：
1、应当由集体讨论决策的重大事项，擅自作出决定的；
2、作出的行政决策干扰市政府的重大工作部署或损害公共利益、行政管理相对人合法权益的；
3、未采取有效防范措施或措施不当，引发群体性事件或责任事故的；
4、集体作出错误决策的；
5、决策失误，造成经济损失、生态环境破坏或其他不良后果、影响的；
6、有其他违法决策或决策失误行为的。
第八条 违法行政、滥用职权，有下列情形之一的，应当问责：
1、无法定依据或超越规定权限实施行政许可，违法委托中介机构、下属单位或者其他组织代为实施行政许可的；
2、在工程建设、政府采购、产权转让、土地划拨和出让、金融信贷等活动中，违反有关法律、法规和政策，造成不良后果或影响的；
3、违规承诺或不履行应当履行的承诺事项造成不良后果或影响的；
4、妨碍企业正常生产、经营活动，给企业发展带来严重后果或影响的；
5、行政首长管辖范围内发生截留、滞留、挤占、挪用、浪费政府性资金、政府管理资金，擅自占有、使用、处置国有资财或造成国有资财流失的。
第九条 治政不严，监管不力，行政乱作为，有下列情形之一的，应当问责：
1、所在领导班子的成员发生或直接管辖的下属单位领导班子成员连续发生重大违纪违法案件的；
2、内部管理混乱，作风懒散，工作效率低下的；
3、弄虚作假，虚报瞒报，骗取荣誉或逃避责任的；
4、 对招商引资工作不力、效果差的，在招商引资活动中，不讲诚信，损害投资者合法权益的；
5、缺乏大局意识、创新意识，设置障碍，损害投资环境的；
6、乱检查、乱许可、乱收费、乱罚款、乱摊派的；
7、所属部门或工作人员的行政行为造成不良影响和后果的。
第十条 其他不履职、不正确履职或履职不力，造成不良影响或后果的，应当问责。

第三章 程序、方法和责任追究

第十一条 市长根据下列情形，决定启动问责程序：
1、公民、法人和其他组织署名的举报、投诉；
2、领导和上级机关的指示、批示；
3、同级党委、人大常委会的要求或政协的建议；
4、市政府常务会议及其组成人员提出的问责建议；
5、行政监察机关、审计机关、政府法制部门、政府政务督查机构、信访部门、政务服务中心等提出的问责建议；
6、工作检查和考核评定中发现有应当问责的情形；
7、新闻媒体曝光且属实的；
8、市长认定需要启动问责程序的其他情形。
第十二条 问责程序启动后，由市长或市长委托的副市长责成问责对象限期作出说明，并由市长或市政府常务会议决定问责方式。
第十三条 问责方式包括：
1、警示谈话、诫免或责令作出书面检查；
2、通报批评；
3、取消当年评优评先资格；
4、经济处罚；
5、按干部管理权限，作出调离工作岗位或工作单位、停职、责令引咎辞职、免职、改任非领导职务或降职的决定或建议；
6、法律、法规规定的其他问责方式。
以上问责方式可以单独使用，也可以合并使用。
第十四条 市长或市政府常务会议认为需要作进一步调查核实的，责成市监察局依法进行调查；涉嫌违纪违法需要追究纪律责任或法律责任的，交由有关机关依纪依法处理。
第十五条 市长或市政府常务会议决定问责方式后，由市监察局在3日内将问责决定书面送达行政问责对象，并抄送有关机关，有关机关应将执行情况书面报送市政府，并抄送市监察局。
第十六条 被问责人有陈述、申辩的权利。
被问责人对问责处理决定不服的，可以自收到处理决定之日起30日内向市人民政府申请复核。其中，对行政处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国公务员法》等有关法律、法规办理。在复核期间，行政问责处理决定不停止执行；复核中发现处理错误的，应当及时纠正。
第十七条 负责办理问责事项的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依照有关规定追究其责任。

第四章 附 则

第十八条 区县人民政府对其所属部门的行政首长、乡（镇、街道办事处）的行政首长，市政府各部门对其所属单位的行政首长进行问责，参照本暂行办法按照干部管理权限执行。
第十九条 本暂行办法由市监察局商市政府法制办公室负责解释。
第二十条 本暂行办法自公布之日起施行。