经济社会中的劳动改造与教育改造/楼杰科

作者:法律资料网 时间:2024-06-23 11:12:01   浏览:9093   来源:法律资料网
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经济社会中的劳动改造与教育改造

楼杰科


摘要:在现代刑罚目的的指引下,为实现这些目的就必须运用正确的方法手段,劳动改造与教育改造作为实现目的的手段,对其利用必须实现最大效果。因此就必须重视以教育改造为中心,以劳动改造为基础的刑罚改造体系,实现改造人,教育人,并最终实现使罪犯回归社会不致再犯罪的目的。而在监企合一的现实下,劳动作为创造物质财富手段的作用发挥的淋漓尽致,教育则屈居其下。根本上这是违背现代刑罚目的要求的,所以有必要对其进行重塑。
关键词:经济社会 刑罚目的 劳动改造 教育改造

自从刑事社会学派以来,刑罚的功能不再是如报应主义者所主张的单纯的报应。功利的态度在刑罚的实现过程中逐渐“攻占”报应的核心地位。虽然报应仍旧在现代刑罚体制中占有重要位置,但与其“一统天下”的时代相比,已经不能与往昔同语了。于是,无论在刑事立法还是刑事执法和刑罚执行上,原有的思维观念也不得不相应的转变。即使报应刑论者还在与功利主义者,喋喋不休地争论到底谁是正宗的刑罚目的持有者,可两者确实越来越倾向于融合、中庸。所以折中主义越来越成为理论界的宠儿。无论是理论工作者(如学者)还是实践者(如执法者),无不是在报应主义与功利主义之间游弋,谁都没有绝对地主张某一种理论应该一统天下,仅仅是过多地倾向于某一种理论。劳动改造与教育改造虽然就其渊源而言,出于功利主义的刑罚论,但是在如今就其作为刑罚执行的方式,报应论者同样可能赞成这些行刑方式。究其原因,乃是随着社会经济和社会意识的发展,处理复杂事务的方法随之延展,同时使用或中和数种方式已是必然。

一、刑罚目的的演进
就纯粹规则上而言,我们或许可以声称刑罚是阶级国家的产物,因此就不是人类诞生以来就有的;但就社会学上而言,作为一种现象,我们就可以理直气壮地说刑罚的历史与人类的历史一样源源流长。当我们的祖先以一个特定集体的名义来处置那些违背该集体利益的人时,我们可以说刑罚就已然存在。《圣经》上说:“自从该隐杀死亚伯以来(即使不是从亚当和夏娃吃苹果以来),社会就必须来处理那些实施可能是‘过错’行为的人。”因此当一个特定集体中的个人或团体侵害到该集体的公共利益时,他们就必须受到应有的惩戒,目的是为了保持这个集体的固有秩序,不致于使社会在违背其宗旨的人面前显的碌碌无为。
一般而言,我们常常把刑罚一词等同于给他人造成痛苦或伤害。这种“感觉”或理解不是无道理的。它深深地体现了人类精神世界中的两种感受——报应和功利。我们说刑罚适用的前提是存在犯罪,只有当某人实施了犯罪,刑罚才相应的适用于他。而犯罪就其本质而言是孤立的个人对整个社会的对抗,它不是直接给社会造成损失就是通过对社会中其他成员造成痛苦或损失而间接地危害社会秩序,因此具有严重的社会危害性。社会之所以对罪犯实施刑罚乃是对其自身利益的保护,也就是保护特定社会中的公共利益。
起初,社会以一种原始的态度和方式来处置罪犯,他们把罪犯给社会造成的危害直接通过仿造罪犯的方式还于罪犯,我们称之为报应。用一古拉丁谚语就是“以牙还牙,以眼还眼”,就相当于中国人说的“以其人之道还治其人之身”。于是乎,当甲割掉乙的耳朵时,我们同样可以把甲的耳朵割下。唯一的区别是前者是过错行为,而后者是正当行为。在理论上我们把这种原始的报应主义称为等量报应。哲学大师康德先生就是这种理论的坚定支持者。所以在这种观念完全统治天下的时代,是残酷的肉刑大行其道的时代。无论是古代中国还是古欧洲的历史无不证明这点。即使是自称文明的现代社会在某些国家(伊斯兰国家)中仍旧残留着这种已过时的观念。虽然后来黑格尔提出了等价报应的概念,但刑罚思想仍旧停留在报应时代。刑罚因犯罪而启动,犯罪是对社会秩序的否定,而刑罚则是对犯罪的否定,这种简单的否定之否定片面地给报应主义披上了合法的哲学外衣。看似十分正确合理,但仍旧受到“为刑罚而刑罚”的批评。
在中世纪时代,这种残酷的报应主义达到了颠峰,于是,一些杰出的知识分子开始大声讨伐,高声激呼。意大利的贝卡里亚就是其中的代表之一,这位古典学派的代表人物在其27岁时著就的《论犯罪与刑罚》一书中明确地倡导起了功利主义,虽然他的功利主义晦涩地隐藏在报应主义的背后,但我们仍旧要肯定的是他的理论为边沁功利主义的提出提供了条件。于是,当西方社会进入垄断资本主义时代,为适应这种社会的转变,刑罚观念随着刑法观,犯罪观的转变而转变。刑事社会学派也就正式登上了历史舞台,功利主义开始红遍欧洲,而报应主义则黯然失色。“以牙还牙”式的报复逐渐为“改造人”、“回归社会”、“矫正”等刑罚目的所替代。并且从绝对报应向绝对功利转变,在“防卫社会”的旗帜下,开始干起了滥用权力的勾当。当对那些无犯罪而有社会危险的人实施防卫措施时,这种勾当就实现了。
当绝对功利主义走到尽头,无法适应社会需求,反而为社会所抛弃时,一些温和的功利主义开始出现,并且逐渐融合了报应主义的合理成分。人们开始关注的不仅是已然之罪或未然之罪,而是通过已然之罪预测未然之罪的可能性。以这种理念为依托,通过对已然之罪的惩罚来达到预防、阻止未然之罪。因此,惩罚犯罪不再是单纯地惩罚罪犯,剥夺他的犯罪能力,还在于威慑他人,矫正罪犯使其不再犯罪。现代的刑罚目的论基本上包含了这些,即有报应的成分,又有威慑,剥夺犯罪能力以及矫正的成分。因此现代的刑罚目的应该是多元化的整合,而不是孤立的单个。劳动改造与教育改造正是借此契机逐渐确立其刑罚执行手段的核心地位。因为,作为手段,劳动改造与教育改造是实现所有以上刑罚目的的最好方式(至少目前)。它们背后潜在的理论根据或者观念依托就是报应主义与功利主义的合体。换言之,劳动改造与教育改造作为手段的功能就是可以实现报应主义与功利主义的内容。

二、劳动改造及其合理性
劳动作为一种惩罚手段,我们可以追溯到遥远的时代。因为我们在历史的篇章中翻开惩罚史就能很容易的发现几乎是在每个朝代中都有它的墨迹。也就是让那些犯罪的人进行艰苦的体力劳动,比如秦造长城,隋炀帝开运河都曾经动用大批的犯人。因此,严格意义上,不能称为“劳动改造”,而是“劳动惩罚”,并且纯粹是一种惩罚手段。所以根本上体现的是报应的观念。从这一点中,我们也可以窥见一般,现代的劳动改造实际上仍旧应该保留着惩罚的报应成分。
何谓劳动改造?就定义而言,或许我们可以举出很多中不同或类似的表述,但我只能倾向某种表述。从语词构成上讲,劳动改造由劳动与改造两个词语组成。劳动是一种手段,改造才使真正的目的。简言之,就是通过让罪犯实施劳动从而实现改造其成为新人的目的。因此在劳动改造的定义中必须包涵这一中心含义。劳动改造是指监狱依照法律规定以生产劳动为手段,对罪犯实施改造思想,矫正恶习和学习生活技能为目的的活动,是改造罪犯的基本手段。目的是为了通过生产劳动的途径教育改造罪犯。
由此,劳动改造就担负了功利的观念,通过劳动惩罚罪犯的功能实际上退居次要位置,改造成了劳动改造的核心。换言之,劳动的惩罚实际上成了改造的客观效果,而主观目的是改造人。这样一来,在这一点上报应主义就成了功利主义的附庸。似乎是让罪犯进行适度劳动更加具有合理的成分了。因为让他们劳动是为罪犯自己,而不是社会对其进行的惩罚,也就不是单纯地为了社会本身。确实,这是社会的巨大进步,也是人类自身意识增强的必然结果,更是一个经济社会必定所要求的。
虽然在思想观念上,无论报应主义和功利主义都在有力地支持劳动改造的存在和实施,但是只有劳动改造自身的优点才是支持其自身合理性的根本所在。
人类存在的前提是具有满足人类自身生存、发展的物质资料。而物质资料的取得,除了向自然界直接索取外,如果要永久地延续这个社会,那就必须通过劳动创造出物质。马克思主义认为,劳动创造人类,劳动创造了人类的本质。人类的生存、发展只有通过人类自身的劳动,创造出众多的物质资料,来满足人类的需求才能实现。并且人类社会的关系以及精神财富都是在人类劳动过程中不断积累的。虽然劳动还不是人类的第一需要,但是劳动是人类谋生的手段。没有劳动就没有人类,也就没有人类社会。所以,马克思主义的劳动观就是劳动改造的哲学基础,也是劳动改造的必要性之一。
劳动创造人类的思维意识,思维意识支配人类行为。因此可以通过劳动来培养罪犯积极的思维意识,改变好逸恶劳的懒惰观,使其养成爱劳动的习惯,树立“不劳动不得食”的观念。更重要的是使其明白只有通过自身的劳动才能为自己赢得新生。并且也只有通过劳动才能在其回归社会后能够继续生存而不致于重蹈覆辙。
正如前述,我们都知道人或由人组成的实体其存在和延续的根本前提乃是创造维持该人或该实体存在和延续的物质。因为只有创造出维持生命的物质,才能满足相应的消费需求。监狱作为一个由人组成的实体,就其性质上首先是国家的刑罚执行机构,因此属于国家司法行政机关。与其他国家机关十分不同的一点,是该实体的存在本身不仅需要维持刑罚执行者的生存,而且也需要维持被执行者(罪犯)的生存。这样一来,国家不仅要支付给刑罚执行者巨大数字的费用以及支出建造基本硬件设施(如监房)的费用,而且还要为保障罪犯的基本生活提供经济支持。显然,如此所为就为国家,尤其是像我们这样一个具有庞大人口的、处在社会主义初级阶段的国家增加了沉重的负担。由于单依赖国家的财政支持是种消极的做法,况且国家的财政可能不能完全承担起这项费用。因此,需要监狱根据自身的性质和实况为自身创造所需的费用。
组织罪犯从事有益于社会的生产劳动和适宜的生产劳动,可以增强体质,保持健康,避免在单纯的监禁中,长期无所事事,导致心情压抑,意志消沉,精神颓废,甚至于萌生逃跑,自杀和重新犯罪等念头。
通过生产劳动可以使罪犯尽可能地掌握一种或多种生产技能及知识,可以为刑满释放后的就业谋生创造条件,防止他们因恶习不改或生活无着落而重新犯罪。
组织罪犯从事与正常社会条件和形式相同或相近的劳动,可以培养罪犯与他人或社会组织的协调和合作精神,使之在回归社会后能够尽快地适用社会环境。使其不致于被社会所淘汰,而重新犯罪。
还有当人在特定的时间内专注于从事某项事务的时候,就相对地减少了或无法从事其他事务,也就是注意力转移。因此,可以通过使罪犯专注于劳动,避免生事。同时,在劳动的过程中可以培养他们的社会责任感和遵纪守法的精神。
最后,国家通过财政支出准备相应的生产资料,罪犯自然成为劳动者,依据市场需求生产必需的产品。国家利用强大的国家机器强制罪犯进行一定的劳动活动,生产出劳动成果——产品,再通过市场交换实现劳动创造的价值。这样不仅为满足社会需求做出了一定贡献,并且也可以满足了自己的生产、生活需求。
劳动作为对罪犯进行改造的一种手段,是世界许多国家通常的做法。许多国家以及联合国的文件都对组织囚犯从事生产劳动提出了明确的要求。建国以来,我国对罪犯的劳动改造在实践中创造了许多有益的经验,许多在押犯在劳动改造的过程中除掉了入狱前的恶习,培养了尊重他人,尊重社会,遵纪守法的良好习惯。许多罪犯由于在劳动改造中表现突出,依法获得减刑,假释,一些罪犯在刑满释放回归社会后成为企业的生产骨干,工程师,厂长,经理,有些还当上了先进工作者,劳动模范等。

三、教育改造及其合理性
教育作为一种手段,注重的是对被教育者根本性的影响,也就是用教育者的思想决定性的影响被教育者,使被教育者能够按照教育者所教育的行为。因此教育作为改造罪犯的方式,就是监狱在执行刑罚的过程中,对罪犯进行有组织、有计划的系统性教育活动,它是一种有别于社会教育的特别的再塑教育和再社会教育的活动,它的目的与劳动改造的目的根本上是一致的。它们的宗旨都是“改造人”,使罪犯能够顺利地回归社会,不致重新犯罪。
教育改造在其形式上可以分为思想教育,文化教育和职业技术教育,这就是我们通常所称的“三课”教育。思想教育包括:法制教育,道德教育,形势教育,政策教育,前途教育。文化教育简单地讲就是传授文化知识,按照罪犯原本的文化程度分成不同的级别进行有计划的教育,最高的级别是自考。职业技术教育就是按照监狱经济发展的需要和社会对技术人才的需求,设置不同的职业技术培训,传授理论知识和开展技术实践。
三者之间虽然内容不同但最终都希望达到相同的效果。我们说思想支配行为,罪犯之所以犯罪并且因此定罪乃是因为其具有自由意志,也就是说他可以选择。本来应该选择以不危害社会的方式行为,但是他选择了相反的方式行为,导致了危害社会的结果,触犯了刑法,因此必须受到刑罚惩罚。所以改变罪犯错误的人生观,世界观以及价值观是重中之中。进行思想教育的目的就是希望通过法制教育,道德教育,形式教育,政策教育,前途教育等多方位的教育使罪犯清楚地认识到自己以前行为的错误性,确立正确的行为方式,树立正确的人生观,世界观和价值观,以免在以后的行为中再犯相同的错误。古人云:读书明理,知书达理。文化知识是一个人明白道理的必备条件,因为只有具有基本的知识才能与书交流,与人交流,与物交流。所以必须给罪犯开设文化课,传授知识,授业,解惑,使其明白事理。目的就是为了更好的,更容易的,更快的接受思想教育和职业技术培训。人的生存需要有能够创造物质财富的能力,也就是需要一种谋生的手段。监狱内进行职业技术教育的目的就在于让罪犯在其刑期内接受职业技术培训,使其掌握一种或几种技术,以期刑满释放后能够顺利的回归社会,而不致于无法适应重新回归社会后的环境。因此“三课”教育的根本目的就是在于“改造人”,使其重归社会,不致再犯罪。也因为于此,检验教育改造的质量的关键就在于“三课”教育效果的最终实现。
众所周知,我国监狱的工作方针是惩罚与改造相结合,以改造人为宗旨,监狱不仅要关押罪犯,更重要的是要将罪犯改造成合格的守法公民。因此,提高罪犯的教育改造质量才是监狱工作的真正中心。监狱的一切工作都是围绕这个中心展开的。虽然教育改造并没有完全让所有的罪犯回归社会,使其成为正常的社会人,并且由于社会环境的复杂性与罪犯个人的因素,不少罪犯刑满释放又重新犯罪,但是这并不说明教育改造的彻底失败或者完全没有用处。相反,实践证明,很多罪犯经监狱内的教育改造,刑满释放重新回归社会后,找到了新生之路。很多刑满人员凭在监内学到的技术在社会上找到了稳定的工作,开始了崭新的生活篇章。
总之,教育改造的提出顺应了刑罚的功利目的的要求,根本上教育改造可以实现刑罚的功利目的。现实中教育改造有两种效果——成功和失败,但是总的趋势是实现目的,即改造了罪犯,使其成为了社会中的正常人。

四、劳动改造的强化与教育改造的弱化
劳动改造与教育改造在实现过程中应该是相辅相成的。只有两者在实践中达到最好效果,刑罚的效果才能以最好的状态实现。但是实际情况常常与此不同,劳动改造与教育改造无法达到最好效果或都不能达到最好效果,结果不是偏向一面就是完全导致失横。
虽然我们已经把劳动改造与教育改造作为刑罚执行的主要手段,但是劳动作为手段基本上实现的是惩罚的功能以及创造物质财富的工具,并且教育不像原初设计的那样实现和发挥功效。在经济社会中,劳动改造已经得到了强化,而教育改造则与此相反地被弱化了。监狱教育改造模式基本上是粗放型的,在改造手段上表现为对静态的管理监控抓的比较严比较多,落实得比较细比较实,而对动态的教育转化去要求得比较空比较松,工作落实得比较虚比较浮;在教育内容上偏重于罪犯的政治思想表现,而将文化教育、职业技能教育放在次要地位,忽视了罪犯全面素质的培养;在教育方式上以强制、灌输式教育为主,忽视对罪犯主体的调动和引导;在教育效果上表现为表面性、虚假性,即满足于教育改造采取了形式,有过程而无效果,不注重检验对罪犯教育改造所产生的实质性效果。最终导致的结果是刑罚目的的实现被异化,在形式上我国刑罚执行的目的实现了,但实际上这种实现由于两种手段之间的失横而被削弱了。
劳动改造的强化与教育改造的弱化在经济社会中不是个别事例而是普遍现象。在经济体制转型时期,由原来的计划经济体制向市场经济体制转变,随着这种体制性的转变,人们的思想意识也在逐渐地转变。人们开始不断地注重物质追求,以经济获得为标准来衡量事物。监狱作为一个实体,就如前述,同样存在着生存问题,也就是经济问题。由于我国建国之初就确立了监企合一的制度,监狱既是国家刑罚的执行机构,又承担着企业生产的功能,更甚者还担负着建立一个小社会的责任。在当今社会,这一体制尚未改变,监企仍旧是一体,监狱仍旧承担着刑罚执行的职能和经济功能。这样一来,监狱除获得国家的部分财政支持外,还需由自己想办法解决另外一部分资金。而且在经济社会中,监狱企业还要上交一部分税收或利润。因此,一定意义上讲,监狱企业也是面对市场的主体,虽然不是完全自由的市场主体。
作为市场的主体,它要面对市场的压力。因此就必须依据市场规律来安排企业经营。一个企业要生存最根本的是获得利润,市场主体追求的也是利润,并且都希望获得最大利润。监狱企业同样如此,同样具有获得最大利润的使命。并且利润获得的大小直接关系着监狱的利益,监狱民警的利益,因此在这种直接利益的驱使下,监狱必然会重视监狱企业的效益,也就是注重罪犯的劳动成果。同时,由于监狱要向上级单位上交部分利润,上级单位对监狱的考核直接与此有关并且占大比例。那么在这些因素的共同作用下,形成了一个追求经济效益的氛围。这样就必须强化罪犯的劳动,并且在对罪犯的考核时,同样以其创造多少劳动成果为重要依据。如此一来,劳动改造就被追求经济利益的目的所异化,劳动较强地发挥创造物质的功能,而改造的目的由此被冲淡,甚至于造成罪犯厌恶劳动的后遗症。可以认为强化劳动创造物质的功能,冲淡改造的作用,实际是在强化劳动的惩罚,也就是实现劳动的报应。根本上这与劳动改造的现代目的相冲突。
由此产生的另一后果是教育改造的弱化。原本监狱的一切活动应该以教育改造为中心,即使生产活动也只是为对罪犯进行教育改造提供必要的物质条件。但是在经济社会中这种关系发生了根本性转变。教育的根本目的为经济利益所取代,也就是劳动得到了加强。即劳动创造经济利益为中心,而教育改造被形式化了。可以设想,如果这种趋势继续得到发展,那么教育改造在将来必定完全会被劳动创造经济利益的驱动所替代,教育改造就连形式化的资格也会被最终取消。因此,最终颠覆的是现代刑罚的主要目的。
综上所述,在经济社会中,如果没有一种社会政策机制制约经济利益这一监狱企业追求的目标,那么劳动改造的强化与教育改造的弱化都是必然的,也就是说现代刑罚目的的实现也必将被异化。这一社会政策机制在当前中国的监狱体制改革中就是监企分开。

五、重塑经济社会中的劳动改造与教育改造
现代刑罚目的必然要求监狱必须把教育改造摆在中心位置。监狱一切工作的重心是如何做好教育改造,以实现现代刑罚的主要目的。由于现实状况是劳动改造被置于中心位置,而教育改造在经济利益面前被迫退居次要位置,甚至于尽占可怜的比例。鉴于这种情况,为在根本上实现现代刑罚的主要目的,就有必要重塑经济社会中的劳动改造与教育改造。重新把教育改造置于中心位置,把经济利益追求放在次要位置。
监企分开是现今监狱体制改革的关键。监企分开实际上是把监狱的刑罚执行功能与经济职能分开。换言之,还监狱本来的面目——国家的刑罚执行机构,把创造经济利润的功能剥离出来。原属监狱的企业脱离监狱的管理后,可以成立监狱国有资产管理机构,有其统一管理。这样做的根本目的是希望通过监企分开在根本上把监狱及其管理人员从原来高度追求经济效益的主观态度转变到教育罪犯为主上来。因为监企分开可以从根本上消除监狱企业的经济效益与监狱及其管理人员的直接利益挂钩。这样一来,监狱及其工作人员可以从繁重的经济劳动中解放出来,相应的可以有更多的时间,精力花在教育罪犯上。
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重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例(2005年修正)

重庆市人大常委会


重庆市人民代表大会常务委员会关于修改《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》的决定
(2005年5月27日重庆市第二届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过)


重庆市第二届人民代表大会常务委员会第十七次会议决定对《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》作如下修改:
一、将第四十三条第二款修改为:“从事接收船舶垃圾的单位,应当将船舶垃圾运往市政部门指定的垃圾转运站或处理场,不得任意倾倒。”
二、将第五十四条第一款第四项修改为:“违反规定从事船舶垃圾收集、运输、处理的;”。
本决定自公布之日起施行。
《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》根据本决定作相应修正后,重新公布。


重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例
(2001年11月30日重庆市第一届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过,根据2005年5月27日重庆市第二届人民代表大会常务委员会第十七次会议《重庆市人民代表大会常务委员会关于修改〈重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例〉的决定》修正)

第一章 总 则


第一条 为防治长江三峡水利枢纽工程库区流域(以下简称库区流域)水污染,保护和改善水环境质量,实现水资源持续利用,根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》等法律、法规,结合本市实际,制定本条例。
第二条 本市行政区域内长江三峡库区流域的水污染防治适用本条例。
本市其他区域的水污染防治参照本条例执行。
第三条 市和区县(自治县、市)人民政府对本行政区域的水环境质量负责,市级有关部门的主要负责人对本部门职责范围内的水污染防治工作负责。
市人民政府将国家确定的库区流域水污染防治总体目标,分解到区县(自治县、市)人民政府和市级有关部门,并组织考核。
第四条 各级环境保护行政主管部门(以下简称环保行政部门)对本行政区域的水污染防治工作实施统一监督管理。主要职责是:
(一)会同有关部门编制水污染防治规划;
(二)按照水污染防治规划,制定水污染防治工作目标;
(三)督促、检查水污染防治工作的执行情况;
(四)建立水环境监测网络并定期发布水环境质量报告;
(五)履行法律、法规规定的其他职责。
有关行政部门,根据有关法律、法规的规定和职责分工,协同环保行政部门实施对水污染防治的监督管理。
第五条 向库区流域水体排放污染物的企业事业单位和个人(以下简称排污单位),对其排放的污染物承担治理责任。
因排放污染物给他人造成损失或对水环境造成危害的,致害者应排除危害并予以赔偿。
第六条 鼓励采用清洁生产工艺和先进实用技术,减少向水体排放污染物,提高水资源的重复利用率。
第七条 建立和完善水污染防治的社会化投资融资机制,鼓励各种经济成分参与水污染防治项目的建设和运营,推进库区流域污水、垃圾治理和生态环境保护的产业化。
第二章 水污染防治的监督管理


第八条 长江干流适用的水环境功能类别执行国家规定。
流域面积在一百平方公里以上的次级河流和跨区县(自治县、市)的次级河流适用的水环境功能类别,由市环保行政部门在水功能区划分的基础上,提出方案,报市人民政府批准。
其他次级河流适用的水环境功能类别,由区县(自治县、市)环保行政部门在水功能区划分的基础上,提出方案,报同级人民政府批准,报市环保行政部门备案。
区县(自治县、市)人民政府应采取有效措施,确保本行政区域的水环境功能达到国家规定的水环境质量标准。
第九条 库区流域水污染防治规划由市环保行政部门会同计划、水利等部门编制,经市人民政府审查同意并报国务院批准。
跨区县(自治县、市)次级河流水污染防治规划由市环保行政部门会同有关部门、有关区县(自治县、市)人民政府编制,报市人民政府批准。
其他次级河流水污染防治规划由有关区县(自治县、市)人民政府编制,经市环保行政部门审核后报市人民政府批准。
水污染防治规划应当确定库区流域重点污染物排放量、重点污染物排放定期削减指标和防治水污染的重点控制区域及重点排污单位。
水污染防治规划分别由市和区县(自治县、市)人民政府组织实施。
第十条 县级以上人民政府应对生活饮用水源水体、重要渔业水体、自然保护区和风景名胜区水体及其他具有特殊经济文化价值的水体,划定必要的水域和陆域进行重点保护。具体办法由市人民政府规定。
第十一条 对排入库区流域的重点污染物实行总量控制制度。
市环保行政部门会同水利等有关行政部门将库区流域水污染防治规划确定的重点污染物排放量,分年度下达到区县(自治县、市)和重点排污单位。
第十二条 建设向水体排放污染物的项目,不得突破本行政区域内的重点污染物排放总量。
对重点污染物排放总量超过环境容量或总量控制指标的区域,新建增加污染物排放量的项目,必须削减现有排污量,并征得市环保行政部门同意。
第十三条 当水体流量不能保证其自然净化能力时,环保行政部门应要求排污单位减排污染物,或依法报请同级人民政府责令排污单位暂停生产、经营。
第十四条 建设直接或间接向水体排放污染物的项目,必须执行环境影响评价制度和污染防治设施与项目主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。
环保行政部门在审批可能造成跨行政区域水环境污染的建设项目的环境影响评价报告书?穴表?雪时,应征求毗邻下游区县(自治县、市)环保行政部门的意见,不能达成一致意见的,报上级环保行政部门裁定。
第十五条 向水体排放污染物的排污单位,必须执行排污申报制度和排污许可证制度。
排污申报的主要内容是:排污单位生产、经营规模;产品、原材料、生产工艺及工序;污染物排放设施、处理设施及其工艺、能力;正常作业条件下排放的重点污染物的种类、浓度、数量(含流量、日排放量、年度总量,下同)及排放去向、地点和方式。
环保行政部门受理排污申报后十五日内进行核定,对申报情况属实且排放重点污染物达到排放标准和总量控制指标的,发给污染物排放许可证;对排放重点污染物超过排放标准或总量控制指标的,发给污染物排放临时许可证,并责令限期治理。
禁止无排污许可证或违反排污许可证规定向水体排放污染物。
第十六条 污染物排放许可证有效期不超过三年,有效期满前一个月,排污单位应按规定重新申领。
污染物排放临时许可证有效期一般一年,特殊情况不超过两年。
持污染物排放临时许可证的,必须在规定期限内完成治理。
第十七条 排污单位在污染物排放许可证、污染物排放临时许可证有效期内,拟改变排污情况时,应将可能变化的内容提前二十日向环保行政部门进行变更申报,环保行政部门在受理申报后十五日内作出同意变更或不予变更的决定,同意变更的应更换污染物排放许可证、污染物排放临时许可证。
第十八条 环保行政部门对排污申报以及排污变更申报有异议的,可以在收到申报后七日内进行现场核查。申报与核查不一致的,以核查为准。
第十九条 排污单位对重点排放的种类、浓度、数量的申报,应以监测结果为依据。对不便监测或月排废水在三百吨以下的,可以按市环保行政部门规定的物料衡算方法申报。
监测由排污单位委托有法定资质的环境监测机构按国家统一规范进行。
第二十条 市环保行政部门负责受理重点排污单位和跨区县(自治县、市)的排污单位的排污申报并实施排污许可和作出限期治理决定;区县(自治县、市)环保行政部门负责受理其他排污单位的排污申报并实施排污许可和作出限期治理决定。
第二十一条 排污单位必须按环保行政部门的规定对排污口进行规范化整治。
重点排污单位必须安装与环保行政部门监控中心联网的自动监控装置,并保证其正常运行。自动监控装置所测数据可作为环保行政部门实施监督管理的依据。
第二十二条 排污单位必须保持水污染物处理设施的正常运转,并按环保行政部门的要求,建立污染防治设施管理制度,做好污染防治设施运行及检测记录并设置标识,确保向水体排放污染物达到国家或地方规定的标准。拆除、闲置、停运的,必须事先报经有管辖权的环保行政部门或其他监督管理部门批准。
因事故造成重点污染物排放发生变化或因水污染物处理设施发生故障的,必须在事故或故障发生后十二小时内向环保行政部门报告。重点污染物排放的种类、浓度、数量变化超过十日的,环保行政部门应对排污许可进行变更。
水污染物处理设施达不到水污染处理要求,污染物排放超过国家或地方规定标准的,排污单位必须采取措施,使其污染物排放达到标准。
第二十三条 排污单位必须依照环保行政部门核定的污染物排放量和国家规定的标准缴纳排污费、超标准排污费。
第二十四条 排污单位发生事故或者其他突发性事件,造成或可能造成水污染事故的,必须采取应急措施,通报可能受到污染危害和损害的单位,并向当地环保行政部门报告。
船舶发生有毒有害危险品落水及海损事故的,必须立即向就近的海事部门报告;车辆运载有毒有害危险品发生交通事故的,必须立即向公安部门报告。造成渔业水体污染的,必须向事故发生地的渔政部门报告;造成饮用水源水体污染的,必须向当地供水部门报告。海事、渔政、公安、供水部门接到报告后,应及时调查处理并向同级环保行政部门通报。
发生跨行政区域水污染事故时,当地人民政府应立即采取措施,排除危害,减轻污染,并向相关区县?穴自治县、市?雪人民政府通报和向上级人民政府报告。
第二十五条 环保行政部门和有关的监督管理部门,有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查,并可在现场检查时摄像、拍照或查阅、复制有关资料。被检查单位必须配合检查并如实反映情况,提供必要的资料。检查者必须出示有关证件并为被检查单位保守商业秘密。
第二十六条 市环保行政部门负责组织对水环境质量进行监测。
区县?穴自治县、市?雪环保行政部门负责组织对所辖行政区出入境水体的水环境质量进行监测或承担相应的监测费用。
出入境水体监测断面由上一级环保行政部门设定。
第二十七条 市人民政府以区县?穴自治县、市?雪出境水体监测结果为依据,考核区县(自治县、市)人民政府水污染防治工作。
区县(自治县、市)环保行政部门发现出入境水体监测断面重点污染物超标时,应及时将情况向市环保行政部门和同级人民政府报告。位于出入境水体监测断面上游的区县(自治县、市)人民政府必须在接到报告之日起一个月内,在市环保行政部门的监督下,采取有效措施,削减重点污染物排放量。逾期不采取措施的,由市环保行政部门报请市人民政府责令其限期组织整改。
第二十八条 市环保行政部门应将各区县(自治县、市)出境水质监测结果向市人民政府报告、向有关人民政府通报和向社会公布。
第三章 水体污染防治
第一节 工业污染防治


第二十九条 禁止在库区流域建设严重污染水体或对水体存在严重污染隐患的项目。已经建设的,由环保行政部门报同级人民政府责令限期搬迁或改造。
禁止建设的项目名录,由市人民政府公布。
第三十条 禁止将油类、酸液、碱液、有机磷和剧毒废液以及含有汞、铬、镉、砷、铅、氰化物、氟化物、黄磷等物质的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下。
向水体排放含有前款所列的有毒有害物质的废水和存放可溶性剧毒废渣所产生的渗出液,必须达到国家或地方规定的排放标准。
第三十一条 禁止直接或间接向水体排放、倾倒放射性固体废物、含有高放射性和中放射性物质的废水以及超过国家或地方排放标准的含有低放射性物质的废水。
第三十二条 禁止向水体或在经雨水冲刷可能进入水体的岸坡排放、倾倒工业废渣。现有可能进入水体的废渣,由责任单位清除,或者采取措施,防止进入水体。
禁止在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆、容器。
第二节 城镇污染防治


第三十三条 库区流域新建城镇的污水、垃圾集中处理设施随移民搬迁同步建成,库区流域其他城镇的污水、垃圾集中处理设施在污染防治规划规定的期限内建成。在建设污水、垃圾处理设施时,必须配套建设、完善市政排水管网和垃圾收集系统。
在已建成污水、垃圾集中处理设施的地区,应将污水、垃圾进行集中处理。
排放含病原体的污水,必须经过消毒处理,使其达到国家或地方规定的排放标准。
放射性废物和列入国家危险废物名录的危险废物,必须送往指定的专用设施、场所集中处理。
第三十四条 排入城镇污水集中处理设施的污水,必须符合国家或地方排放标准。
第三十五条 城镇污水集中处理设施的建设,应采用成熟可靠的技术,处理工艺需经技术经济分析,确保建设质量。污水集中处理设施的出水口,必须配套安装监控重点污染物排放量和流量的自动监控装置,与主体设施同步投入运行。
城镇污水集中处理设施的运营单位,必须保持污水处理设施及其监控装置的正常运转,保证出水水质达到国家或地方规定的排放标准,防止造成二次污染。
第三十六条 城镇生活垃圾必须集中进行无害化处理。
禁止在长江及其支流沿岸岸坡堆放、倾倒垃圾。现有垃圾,由当地人民政府组织进行无害化处理。
库区流域水体中的漂浮物,由当地人民政府组织打捞。
第三十七条 城镇垃圾处理厂的建设,必须符合国家的有关技术规范。
处理城镇垃圾,必须符合国家或地方规定的污染物排放标准,并采取措施,防止产生二次污染。
第三十八条 环保行政部门应加强对城镇污水、垃圾集中无害化处理的监督。城镇污水、垃圾集中处理设施排放污染物超标的,应按规定交纳超标准排污费,并由当地环保行政部门报请同级人民政府责令其限期整改。
第三十九条 市和区县(自治县、市)人民政府应切实采取措施保护饮用水源。
在一级饮用水源保护区内禁止下列行为:
(一)新设排污口;
(二)堆存工业废渣、城镇垃圾及其他有害物品;
(三)新设油库以及与供水无关的码头和趸船、锚地;
(四)放养禽畜或从事网箱、网栏养殖;
(五)从事污染水质的其他活动。
在二级饮用水源保护区必须遵守下列规定:
(一)不得新建、扩建向水体排放污水的建设项目,改建项目必须按要求削减污染物排放量;
(二)按照环保行政部门的规定削减原有排污口的污水和污染物排放量;
(三)不得设置装卸垃圾、粪便、油类和有毒物品的码头;
(四)不得设置水上经营性餐饮、娱乐设施。
第四十条 生产销售塑料包装物、一次性发泡塑料制品、农用塑料薄膜和电池,应当按规定履行回收处理义务或承担处理费用。
第三节 船舶污染防治


第四十一条 在库区流域航行的船舶,应当配置符合国家规定的污染防治设备,并持有船舶检验部门核发的合格证书。
船舶污染防治设施不得擅自闲置或拆除。确因损害无法使用的,必须立即向就近的海事部门报告,并限期修复或重新安装投入使用。
第四十二条 禁止船舶向水体排放废油、残油和垃圾。排放含油废水和生活污水必须符合国家和本市规定的排放标准。
第四十三条 从事接收船舶污油的单位,必须持有海事部门核发的船舶污油接受作业许可证。
从事接收船舶垃圾的单位,应当将船舶垃圾运往市政部门指定的垃圾转运站或处理场,不得任意倾倒。
第四十四条 从事拆船、洗舱、修(造)船作业及使用消油剂,必须依法报海事部门批准,并采取措施防治污染。
第四十五条 船舶运输危险废物,必须得到有关部门的许可,并按规定到环保行政部门登记。
第四节 其他污染防治


第四十六条 农业行政部门和其他有关行政部门,应当积极指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药,防止造成水污染或其他水环境生态失调现象发生。
畜禽养殖场、屠宰场必须对污水和其他废物作无害化处置,其排放的污水必须达到国家或地方标准。
禁止采用向库区流域水体投放化肥、粪便、动物性饲料等可能污染水体的方式从事水生养殖。
第四十七条 在本市销售及企业使用的洗涤制品,其总磷酸盐含量必须符合国家环境标志产品要求。
第四十八条 禁止使用农药等有毒物毒杀、捕捞水生生物。
第四十九条 禁止将含有毒污染物的废水、含病原体的污水和可溶性有毒有害废弃物排入渗井、渗坑、裂隙、溶洞或者在无良好隔渗地层使用无防止渗漏措施的沟渠、坑塘等进行输送、存贮。现采用前述排放途径排放废水、废渣的,必须符合国家或地方排放标准。

第四章 法律责任


第五十条 违反本条例规定的建设项目,由环保行政部门按照下列规定进行处罚:
(一)未报批环境影响评价报告书(表),或环境影响评价报告书(表)未经批准,擅自开工建设的,责令停止建设,处一万元以上十万元以下罚款;
(二)建设项目未经批准投入生产或试生产的,责令改正,处五千元以上五万元以下罚款。造成环境污染或危害的,加两倍以上五倍以下征收排污费(按排污费和超标准排污费总和计算,下同),处五万元以上十万元以下罚款;
(三)建设项目生产或试生产时,水污染物处理设施未同时投入运行的,责令同时投入运行,加两倍征收排污费,情节严重的,责令停产。其中,投入生产的,处一万元以上十万元以下罚款,投入试生产的,处一万元以上五万元以下罚款;
(四)投入试生产超过三个月,未向环保行政部门申请验收,或超过试生产规定期限不能达到验收要求的,责令限期改正,加两倍征收排污费。情节严重的,责令停止试生产,处一万元以上五万元以下罚款;
(五)建设项目违反环境保护审批和验收要求的,责令限期改正,处一万元以上五万元以下罚款。情节严重的,加两倍征收排污费,处五万元以上十万元以下罚款,责令停止生产或试生产。
第五十一条 逾期未进行污染物排放申报、污染物排放变更申报或在申报时弄虚作假的,由环保行政部门责令限期改正,处两千元以上一万元以下罚款,自责令改正之日起加两倍征收排污费直至违法行为改正。
不按要求规范化整治排污口、安装自动监控装置以及自动监控装置不与环保行政部门监控中心联网的,由环保行政部门责令限期改正,处两千元以上一万元以下罚款,自责令改正之日起加两倍以上五倍以下征收排污费直至违法行为改正。
第五十二条 向水体排放含有有毒有害物质或含有低放射性物质的废水和存放可溶性剧毒废渣所产生的渗出液,超过国家或地方规定的排放标准以及对排放、倾倒在岸坡的工业废渣逾期未进行清除或采取防治措施的,由环保行政部门责令限期改正,加两倍征收排污费,处一万元以上十万元以下罚款。
第五十三条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由环保行政部门或有监督管理职能的部门责令改正,处一千元以下罚款;情节较重的,处一千元以上五万元以下罚款;情节严重的,处五万元以上二十万元以下罚款,吊销有关证书或责令关停:
(一)不按规定集中处理污水、垃圾以及不按指定要求使用专用设施、场所集中处理放射性废物或其他危险废物的;
(二)排放含病原体污水超过国家或地方规定标准的;
(三)排入城镇污水集中处理设施的污水,超过国家或地方排放标准的;
(四)污水、垃圾处理厂在建设、运营中违反统一技术规范,造成二次污染的;
(五)实施危害一级饮用水源保护区水质行为的;
(六)畜禽养殖场、屠宰场对污水和其他废物不作无害化处置或排放的污水超过国家或地方标准的;
(七)向库区流域水体以投放化肥、粪便、动物性饲料等污染水体的方式从事水生养殖的;
(八)在本市销售或企业使用总磷酸盐含量不符合国家环境标志产品要求的洗涤制品的;
(九)使用农药等有毒物毒杀、捕捞水生生物的。
第五十四条 违反本条例规定,有下列行为之一的,处一千元以上三万元以下罚款,情节严重的,吊销有关证书:
(一)船舶向水体排放废油、残油、垃圾或超过标准排放含油废水和生活污水的;
(二)不按规定配置船舶防污设备、器材或擅自闲置、拆除船舶防污设备、器材的;
(三)不按规定持有船舶回收残油、废油、垃圾专用记录簿,或不按规定记录回收处理、移交情况,以及在记录中弄虚作假的;
(四)违反规定从事船舶垃圾收集、运输、处理的;
(五)未经批准在水上设置拆船厂、洗舱点、修(造)船及其使用消油剂的。
前款第(一)、(二)、(三)、(五)项行为,由海事部门处罚;第(四)项行为,由海事或者市政部门处罚。
第五十五条 违反本条例规定,擅自拆除、闲置、停运水污染处理设施的,或水污染物处理设施出现故障不申报的,或水污染物处理设施达不到处理要求的,由环保行政部门责令限期改正,处三千元以上三万元以下罚款;污染物排放超过国家或地方规定标准的,加两倍以上五倍以下征收排污费,处三万元以上十万元以下罚款或依法实施关停。
第五十六条 无污染物排放许可证、污染物排放临时许可证排放污染物的,由环保行政部门责令限期补办手续,加两倍征收排污费,处一万元以上十万元以下罚款;逾期不补办手续的,责令停止排污,处五万元以上二十万元以下罚款或依法实施关停。
不按污染物排放许可证、污染物排放临时许可证规定排放污染物以及逾期未完成污染物削减量的,由环保行政部门加两倍以上五倍以下征收排污费,处一万元以上五万元以下罚款;情节严重的,吊销排放许可证或者临时排放许可证。
持临时排放许可证的排污单位未按规定完成限期治理任务的,由环保行政部门加两倍以上五倍以下征收排污费,并处二万元以上二十万元以下罚款或依法实施关停。
第五十七条 违反本条例规定,造成一般污染事故的,按直接损失的百分之二十计算罚款,直接损失无法计算的,处二万元以上二十万元以下罚款;造成重、特大污染事故的,按直接损失的百分之三十计算罚款,直接损失无法计算的,处十万元以上一百万元以下罚款。
发生污染事故不按规定报告或通报以及未采取有效措施防止污染事故扩大的,依照前款规定从重处罚。
第五十八条 违反本条例规定,拒不履行环保行政处罚决定规定的整改义务的,由实施处罚的行政部门指定有关单位代为履行。
代履行费用由被代履行的单位在期限内支付。逾期拒不支付的,由实施处罚的行政主管部门责令缴纳或申请人民法院强制执行,并每日按代履行费用千分之二的比例收取滞纳金。
第五十九条 环保行政部门设立的环境监察机构可以行使本条例规定由环保行政部门行使的行政处罚权。
第六十条 涉及吊销污染物排放许可证或临时排放许可证、责令排污单位关停、处以五万元以上罚款的案件,环保行政部门和有关监督管理部门应在实施处罚前告知当事人享有听证的权利;当事人要求听证的,实施行政处罚的机关应当举行听证。
第六十一条 排污单位造成污染事故或其他严重违法行为在受到行政处罚的同时,有关部门应依照有关规定对排污单位的有关责任人员给以行政处分;造成重、特大污染事故,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第六十二条 市和区县(自治县、市)人民政府及其有关行政部门的主要负责人,违反本条例的规定,有下列情形之一的,由其所在单位或有关机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)指使、授意、放任有关部门对不符合水环境保护规定的建设项目批准立项、建设或者投产使用,或擅自批准不符合水环境保护规定的建设项目立项、建设或者投产使用的;
(二)对严重污染环境的企业事业单位不按规定责令限期治理或者取缔、关闭、停产的;
(三)干扰、阻碍查处环境违法行为的;
(四)对本辖区或本部门的严重环境违法行为失察的;
(五)有其他违反本条例规定行为的。
环境保护监督管理人员违反本条例规定,有下列情形之一的,由其所在单位或有关机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(一)不按规定审批建设项目环境影响报告书(表)或者验收报告的;
(二)违反规定发放排放许可证、临时排放许可证以及其他证书的;
(三)不依法查处环境违法行为的;
(四)对群众举报的环境违法行为不及时查处的;
(五)发生环境污染事故不及时报告或者在报告中弄虚作假,致使延误事故处理,造成事态扩大的;
(六)不按规定对排污单位监督、检查的;
(七)有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。
第五章 附 则


第六十三条 重庆市人民政府可根据实际情况,制定实施办法。
第六十四条 本条例自2002年1月1日起施行。

农业综合开发财政资金配套保障试点办法

财政部


财政部关于印发《农业综合开发财政资金配套保障试点办法》的通知

2004年12月7日 财发〔2004〕71号

内蒙古、吉林、江西、河南、重庆、贵州、甘肃、新疆省(区、市)财政厅(局)、农业综合开发办公室:
  现将《农业综合开发财政资金配套保障试点办法》印发给你们,请遵照执行。试点过程中有何问题,请及时向国家农业综合开发办公室反馈。
  附件:农业综合开发财政资金配套保障试点办法

附件:

农业综合开发财政资金配套保障试点办法

  第一条为完善农业综合开发资金投入政策,促进地方各级财政部门及时足额落实地方财政配套资金,依据《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》(财发〔2003〕93号)及《关于调整农业综合开发资金若干投入比例的规定》(财发〔2004〕2号)等制度规定,制定本办法。
  第二条财政资金配套保障办法是指依据各省、自治区、直辖市(以下简称省)已经落实的农业综合开发地方财政配套资金数以及中央财政与地方财政资金配套比例,测算分配各地中央财政农业综合开发资金指标,以保障各地足额落实地方财政配套资金的办法。
  第三条按照财政资金配套保障办法确定中央财政农业综合开发资金指标坚持上限控制、实事求是、量力而行的原则。
  第四条配套保障办法适用于各省农业综合开发土地治理和产业化经营项目(不含部门项目,下同)中央财政资金指标的分配。
  第五条配套保障办法按以下程序实施:
  (一)国家农业综合开发办公室(以下简称国家农发办)按照综合因素法计算确定应分配各省的农业综合开发土地治理和产业化经营项目中央财政资金规模,以此作为分配该省中央财政资金的上限,并及时通知各试点省。
  (二)各省财政部门参照国家农发办下达的中央财政资金指标上限,安排落实地方财政配套资金(包括省、地、县三级),并据实上报当年实际安排的农业综合开发土地治理和产业化经营项目地方财政配套资金。国家农发办以此为依据,测算确定应分配各省的中央财政资金投资指标(不得突破按照综合因素法分配该省中央财政资金的上限)。
  第六条凡是发现虚假上报配套资金规模套取中央财政资金的,按上报数与实际落实数的差额两倍扣减该省下年中央财政农业综合开发资金指标。对能够超额落实配套资金的,在安排下年中央财政资金时给予一定奖励。
  第七条本办法自2005年在试点地区执行。试点地区可根据本办法,结合本地实际情况制定实施细则,并报国家农发办备案。