论履行不能/王利明

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论履行不能

2000年11月24日 14:08 王利明

王利明 男,1960年2月生,湖北省仙桃市人。1978年2月考入湖北财经学院法律系,1981年12月于该校毕业;1982年2月考入中国人民大学法律系攻读民法硕士学位,1984年12月毕业后留校任教至今;1987年至1990年曾在中国人民大学法律系攻读在职博士学位。现为中国人民大学法律系教授、博士生导师、系副主任。主要著作有:《经济法的理论问题》(与梁慧星合著)、《民法新论》(上、下册)(与郭明瑞等合著)、《法律调整新论》(与赵秉志等合著)、《经济体制改革中的法律问题》(与李时荣合著)、《改革开放中的民法疑难问题》、《侵权行为法归责原则研究》、《国家所有权研究》、《民法·侵权行为法》(与郭明瑞等合著)。

履行不能(Unmog Lichen)的概念,在德国合同法和受德国法影响的一些大陆法系国家的合同法中占据着重要地位。诚如台湾学者王泽鉴指出:“给付不能是契约法上核心问题之一。”[(1)]然而,这一概念是否应为我国合同立法和司法所借鉴,值得探讨。

履行不能通常可分为自始不能与嗣后不能,自始不能属于债务成立的问题,嗣后不能属于债务履行的问题。[(2)]这两个问题是合同法中的两大基本问题,有鉴于此,在本文中,我们将不揣浅陋分别论述自始不能、嗣后不能的形态及区分问题,从而就履行不能概念的可借鉴价值作出粗浅的探讨。

一、自始履行不能与合同无效

自始履行不能的概念最早起源于罗马法。罗马法学家赛塞斯(celsus)曾提出过“给付不能的债务无效(impossibiliumnulla obligationest)”的论断,但根据罗马法学家盖尤斯的一些论述,履行不能在罗马法中适用的范围极为有限,主要适用的案件是误以为自由人为奴隶的给付、不具有交易性物品(如宗教上的圣物)的给付等,对于这些情况也并非一概宣布契约无效,相反却有许多例外的限制,例如,出卖人为恶意而买受人为善意,则买卖合同仍然有效。

罗马法的观点对德国法产生了一定的影响。德国学者麦蒙森(Mommsen)于1853年在其有关著述中强调若合同在订立时就已形成履行不能,则该合同应被宣告无效。该观点被《德国民法典》第306条完全采纳。依据该条规定:“以不能的给付为标的契约,无效。”德国学者拉伦茨对此解释为:“此项规定系基于事实需要而作出的价值判断,盖在给付客观不能之情形,契约自始即失其目的,失其意义,失其客体,故使之不发生任何效力。”[(3)]这样一来,“罗马法上‘impossibilumnulla obligationest’原则,本仅适用于少数特定客观之案例,德国民法将此原则加以概括化”,从而扩大了契约无效的范围。[(4)]

《德国民法典》第306条的规定深刻地影响了一些大陆法国家和地区的法律,如《瑞士债务法》第20条完全采纳了这一原则。我国《台湾民法》第246条仿效德国法规定:“以不能之给付为契约标的者,其契约无效。”第247条第1项补充规定:当事人于订约时,明知给付不能或可得而知契约系以不能之给付为标的者,应负信赖利益之赔偿。为解释这一原则,台湾学者洪逊欣指出:“法律行为,如欲发生效果,须其标的可能实现。即以不能实现之可能,则纵令以国家法,对当事人之私法自治与以助力,亦无从促其达成目的之故。”[(5)]

合同因自始不能而无效,从表面上看是合乎逻辑的选择,因为既然从订约时合同已不能履行,则继续维持合同的效力显然无必要,因此应宣告合同无效。然而实际情况并非如此,“此项规定,并非基于逻辑之必然性,盖于此情形,法律仍可承认契约有效,而令债务人负不能履行之赔偿责任。”[(6)]《德国民法典》第306条的规定忽略了两个事实:第一,该规定未考虑导致合同无效的原因,一概将自始不能的情况宣告无效,将使无效的范围过于广泛,其结果可能会使无过错的合同当事人承担合同无效的不利后果。因为无过错的当事人并不知道对方自始不能履行,他在合同订立后,可能因期待合同有效而为合同的履行支付了一定的代价,而合同无效不仅使其会遭受信赖利益损害,而且会造成期待利益的损害,这些损害未必都能得到补偿。假如对某些合同不是简单地宣告其无效,从而使无过错的当事人基于有效的合同提出违约的请求,或许对当事人更为有利。第二,自始不能的情况极为复杂,有些合同的履行并非绝对不可能,如缺乏支付能力、经济陷于困境等,均属于经济上履行艰难。再如债务人因生病不能亲自履行,可能并非绝对不能履行,而只是法律上不宜强迫其履行而已。若对自始不能均宣告无效,则某些合同关系的当事人极有可能利用无效的规定,以合同自始不能为借口,将本可以履行而且应该履行的合同变为无效合同。所以,对各种情况均简单地宣告无效,既可能不利于交易安全,也未必符合合同当事人特别是债权人的利益。

为了弥补《德国民法典》第306条的不足,德国法院通过法律解释而提出了“客观不能”与“主观不能”的概念。法院和学说认为:《德国民法典》第306条提出的“Unmoglichkeit”(不能)一语,专指客观不能,至于主观不能则另以“Unvermogen”一字表示。[(7)]以自始主观不能的给付为契约标的的,其契约仍然有效,债务人就其给付不能,应负债务不履行的责任,债权人可以请求损害赔偿或解除契约。法院认为,既然每个人在订约时都担保其要履行合同,如果他订约仅仅只是无能力履行,不论出于何种原因,他都必须赔偿对方的信赖利益损失。如果契约是自始客观不能,如出卖人在订约时就没有货物等,则应使合同无效。然而,何为主观不能和客观不能?如何对两者作出区分?学者对此众说纷纭,在学说上有四种不同的观点。一种观点认为,凡是任何人均不能够履行者,为客观不能,仅为该债务人不能履行者,为主观不能;第二种观点认为,凡不能的原因在于给付本身者为客观不能,基于债务人一人的情事者为主观不能;第三种学说则认为,凡基于债务人个人的原因致不能履行者,为主观不能,否则,为客观不能;第四种观点认为,依事物的原因而不能者,为客观不能,因债务人个人的原因而不能者,为主观不能。正是由于区分标准不明确,因此对判例也无不影响,如德国Dusseldorf高等法院于1953年2月27日的一项判决曾引起争议,该案情是:某大商贾重金聘请一占星家,根据星象变化,以定凶吉,对其公司业务提出建议。Dusseldorf高等法院认为此项约定给付,无论在自然科学方面和法律方面来考察,均属客观不能,根据《德国民法典》第306条规定,应属无效。德国学者对此提出尖锐批评,认为观察天象星座而提出建议,属于一项可能的给付,在科学上是否正确,对当事人是否有利,具有何等价值,可不予考虑,故契约仍为有效。这个案件表明契约主观不能与客观不能的标准本身不清楚。正如德国债法修改委员会认为,“区别各种各样的客观不能与主观不能--什么地方也找不到对这两个概念的定义,或许根本就不可能下定义--常常成为争议的原因。”[(8)]一些台湾学者也提出:“主观或客观之分,既然属于学说上之分类,其界限又未确定,则所谓自始客观不能,其范围而非确定,自易引起纷扰”,[(9)]因而不能区分主观不能与客观不能。最近,德国“债法修改委员会”建议“如果债务人尽了依债务关系的内容和性质应尽的义务之后,仍然不能履行给付,那么在这种情况下有权拒绝给付,但金钱债务除外。这样,在委员会的草案中,就没有客观不能和主观不能的概念了”。[(10)]可见,德国立法正朝着取消客观不能与主观不能的方向发展。

按照德国法学界一致的观点,《德国民法典》第306条的规定是失败的,[(11)]“该条将给付不能的效果规定为无效,以及将债务人的责任局限于赔偿消极利益(第307条)是不适当的”。[(12)]如果我们将该条与法国合同法、英美合同法、《联合国国际货物销售合同公约》(简称《公约》)规定的模式相比较,就会发现,在对待自始履行不能方面可以有多种不同的立法选择,各种选择均有其合理性,但比较而言,德国法的规定是不合理的。下面对这几种模式简单分析如下:

(1)法国法。法国法并不认为以不能给付为标的的契约一概无效,但《法国民法典》第1601条规定了货物的灭失将导致合同无效的情况。依该条规定:“如买卖时,买卖的物品全部毁损,出卖即归无效,如物品仅一部分毁损时,买受人有权选择或放弃此项买卖,或请求以分别估价的方法确定保存部分的价额而买受。”在债的消灭中,民法典第1302条也规定:作为债务标的的特定物毁灭或不能再行交易之用,或遗失以至不知其是否存在时,如此物并非因债务人的过失而毁坏或遗失,而且其毁坏或遗失发生在债务人负履行迟延的责任以前者,将导致债务消灭。在实践中,法院的判例认为,如果债务人知道或者应当知道履行不可能的事实,则债权人可以因债务人之不法行为或缔约过失,而要求赔偿损害,赔偿的数额不受原告信赖合同有效的程度的限制。[(13)]总之,根据法国法,履行不能的适用范围比较狭窄,主要限于特定货物的灭失。

(2)英美法。英美法认为,在订立合同时,该合同就不可能履行,属于一方的错误或双方的错误问题。其推理是,如果合同双方与基于合同标的存在的错误假设而订约,并且任何一方均不承担这一风险,则合同将因共同错误而无效。英国1893年的《货物买卖法》第6条规定:一项出售特定货物的买卖合同,如在缔约时货物已经灭失,且卖方不知情,该项契约无效。英国《合同法重述》(第二版)第35(1)规定,在没有明文的承担风险的规定的情形下,如果成立出售特定物的买卖合同时,双方都不知道货物从来不存在或不再存在的,合同不成立。对于双方的错误,法律将给予救济。对于单方面的错误,则依具体情况处理。例如,如果卖方在误认为货物存在上有过错,则他将凭默示的货物存在保证或过失承担责任。[(14)]

(3)《公约》的规定。《公约》未规定履行不能问题,与《德国民法典》第306条的规定截然不同,《公约》原则上认为在缔结时就已出现履行不能的合同是有效的。对于风险转移以前出现的履行不能问题,按照由出卖人承担风险的原则处理(第36条),如果因为履行不能而致合同不能履行,无论是自始不能还是嗣后不能,除非有法定的免责理由,否则将构成合同不履行的责任(第45条以下、第60条以下)。

从上述三种模式中可以看出,这些模式均没有简单地宣告自始履行不能便导致合同一概无效。也没有采用主观不能与客观不能等模糊的标准来限制无效的范围。相比较而言,《德国民法典》第306条的规定确实过于简单,且将履行不能导致合同无效的范围规定得过于宽泛,这显然不利于保护无过错的当事人。从经济效率角度来看,此种规定也会造成低效率。因为大量宣告合同无效,不仅将使许多属于经济上不能甚至是暂时不能的交易消灭,使正当的交易得不到鼓励,而且无效带来了十分复杂的后果,即恢复原状和赔偿损失问题,同时会不必要地增加一些返还财产的费用。过多地消灭本来不应该被消灭的交易,也会使某些合同当事人在订立了对自己不利的合同以后,藉口合同自始不能履行而要求宣告无效,这对于交易秩序的维护也没有什么好处。

当然,除德国法以外的三种模式也是各具特点的。相对而言,我们认为《公约》的规定更为合理一些。首先,《公约》没有区分自始和嗣后履行不能问题,对凡是无正当理由在履行期到来以后不履行和不能履行的,除非有正当的免责事由,否则一概按违约处理,这就极为简便易行。其次,《公约》不象法国法那样对买卖标的物毁灭损失的情况均作为无效来考虑,而作为风险责任处理,这是有一定道理的。货物毁损灭失不一定都使合同不能履行。现代社会大量的交易都是种类物的交易,种类物的灭失并不一定导致合同自始履行不能,因此没有必要简单宣告在此情况下合同一概无效,更何况即使宣告无效,也要确定谁负担标的物灭失的责任问题。所以,《公约》按照风险是否移转为标准来确定谁应负责,而不是简单地宣告合同无效是比较合理的。第三,《公约》对自始履行不能情况,也没有如英美法那样作为错误来对待。事实上,标的物灭失、自始不存在等现象可能因多种原因引起,不完全是因为当事人的错误造成的。英美法的规定在这方面显然有些片面性。不过,《公约》认为自始履行不能一概不影响合同的效力,从而使有过错的当事人负违约责任,这种规定确有利于维护合同的效力和交易秩序,但因其未考虑到合同可能因为错误、欺诈等原因引起履行不能,应导致合同被撤销或无效的情况,因此也有失周延。

我国法律是否应采纳《德国民法典》第306条的规定?我们认为,我国现行民事立法和司法实践,较之于德国法关于自始履行不能的规定更为合理,因此不应采纳德国法的规定,这具体体现在:

第一,我国《民法通则》规定了行为人对行为内容有重大误解的民事行为应予以撤销,因合同被撤销,有过错的一方当事人应承担责任(第59条、第61条)。如果双方错误地认为标的物存在而事实上不存在,或者某种标的物存在而事实上不存在该种类型的标的物,可按重大误解处理。但发生重大误解以后,应由有撤销权的当事人主张是否撤销合同,从而使合同自始失效。这就可以解决一些因误解引起的履行不能问题。不过,有些学者对此有不同的看法。有一种观点认为,对此种情况,“应由当事人双方主张无效,不存在当事人一方才有权撤销的合同,因此用我国法上的误解来解决合同自始履行不能,显然是不够的,我国合同法应引入合同自始履行不能的概念。”[(15)]我认为这一理由是不充分的。《民法通则》第59条关于行为人对行为内容有重大误解之规定,显然是从单方的错误角度作出规定的,如果属于双方误解,则双方均应为撤销权人,都有权向对方提出撤销,并由双方各自承担相应的责任,如不愿撤销,也可由双方根据不能履行的情况而协商解决。因此,《民法通则》第59条的规定可以包括双方误解的情况,从而可以解决因误解引起的履行不能问题。

第二,如果一方(出卖人)明知自己无履行能力而故意签约,此种情况在我国司法实践中大多按欺诈处理。最高人民法院于1987年《关于在审理经济合同纠纷案件中具体适用〈经济合同法〉的若干问题的解答》中指出:“明知自己没有履行能力,仍与其他单位签订经济合同,其行为具有欺诈性质,……对于这些无实际履行能力的工商企业所签订的经济合同,应当确认为无效合同。”因此,凡是一方自始就明知合同不能履行,而仍与对方订约属于欺诈,合同当然无效。

第三,如果一方因自己的过错使标的物在订约前灭失,既无从判定标的物灭失在订约前还是合同成立后发生的,又不属于不可抗力的情况,则完全可按违约行为处理。

总之,我们认为,目前我国现行法的规定已能较好地解决合同自始履行不能问题,没有必要引进德国法关于自始履行不能的概念,人为地造成法律规定的不合理性。

二、嗣后不能与违约形态

给付不能的另一项重要内容是嗣后不能(Nachtraghche Unmoghichkeiteit),按照学者的一般看法,自始不能决定着合同是否成立或有效的问题,而嗣后不能则关涉债务履行及违约问题,这就是说,在合同有效的情况下,若发生嗣后不能,除不可归责于当事人双方的情况以外,就涉及到违约或负责问题。

将履行不能即嗣后不能抽象化为一种违约形态,乃是德国债法的一大特点。履行不能成为违约形态,最初是由德国学者麦蒙森于1853年倡导的。麦蒙森根据对给付的三方面(标的、时间、地点)的要求而将给付区分为标的(品质或数量)的、地点的及时间的给付不能而认为履行迟延只不过是一种特殊形态的给付不能,[(16)]因为在麦蒙森看来,未能准时发生的给付不再是准确的给付,准确的给付已经因为第一次的不适当给付而成为不能。这样一来,履行不能所包含的内容极为宽泛,几乎可以涵盖各种违约形态。德国民法基本采纳了这一观点,将给付不能的概念适用到违约补救和责任之中,规定了债务人对应归责于自己的给付不能的责任,[(17)]并将给付不能与给付迟延作为两类基本的违约形态而将各种复杂的违约现象均概括其中,从而形成了德国法对违约形态的“二分法”制度。

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荆州市城市公园管理办法

湖北省荆州市人民政府


荆州市人民政府令(第104号)



《荆州市城市公园管理办法》已经2013年4月9日市人民政府常务会议审议通过,现予公布,自2013年6月1日起施行。



市长 李建明

2013年5月13日




荆州市城市公园管理办法



第一条 为加强本市城市公园的规划、建设、保护和管理,提高城市的绿化水平,创造良好的公众游憩环境,根据《城市绿化条例》等有关法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本办法所称的城市公园(以下简称公园)是指向公众提供游览、休憩、娱乐的城市公共绿地,包括综合性公园、动物园、植物园、绿化广场、街头游园等,属于城市公益性基础设施。

第三条 本办法适用于本市城市规划区内(含荆州开发区托管区)公园的规划、建设、保护和管理。

第四条 荆州市住房和城乡建设委员会(简称市住建委)是本市公园的行政主管部门,荆州市城市市政园林管理局(以下简称市园林局)具体负责本市城市规划区内市管公园的行政管理。

各区(含荆州开发区)住建部门,按市人民政府确定的职责分工对区管公园实施行政管理,业务上接受市住建委和市园林局的指导。

公园管理机构具体负责公园的日常管理工作。

市城乡规划、公安、环保、质监等有关行政管理部门,应按各自的职责,协同市、区公园行政管理部门做好公园管理工作。

第五条 市、区人民政府应将公园建设纳入国民经济和社会发展计划,保证公园建设、管理和养护所必需的经费,并逐步加大公园建设的投入。

市、区人民政府鼓励和引导社会力量投资建设公园,通过捐赠、资助等多种方式,筹集公园建设、管理和养护所需的经费。

第六条 市住建委应根据《荆州市城市总体规划》、《荆州市城市绿地系统规划》,《荆州市城市绿线规划管制》会同市城乡规划行政部门组织编制公园总体规划,经市规划委员会审议通过后,报市人民政府批准,送市人大常委会备案。

经批准的公园总体规划应向社会公示。

第七条 公园总体规划的修改,应按原审批程序报批。

新建、改建、扩建公园绿化用地的比例应达到国家规定的标准,原有公园的绿化用地比例未达标的,不得新建和扩建建(构)筑物。

第八条 公园建设项目设计方案,由公园建设单位根据公园总体规划编制,经市住建委审查同意,市规划委员会审议后,由市城乡规划部门依法审批。

公园建设项目设计方案应符合公园总体规划,以及国家有关技术标准和规范。承担设计的单位必须具备相应资质。

第九条 公园建设必须按国家招投标有关规定,选择有相应资质的施工、监理单位承担。公园建设单位在施工中不得任意改变经批准的公园建设项目设计方案,确需变更的,应按原程序重新报批。

公园建设项目竣工,由市、区公园行政管理部门按照有关规定进行验收,合格后方可交付使用。区管公园建设项目竣工验收后,应向市园林局备案。

第十条 市住建委应会同市城乡规划部门,在公园周围划定建设地带保护范围,公园保护范围内建(构)筑物的体量、色彩、建筑风格等应当与公园的景观相协调。

第十一条 任何单位和个人不得擅自侵占或改变公园用地使用性质。

因公共利益确需占用公园用地或者公园规划建设用地的,经市住建委同意,并按规定程序对规划进行修改、报批后,方可根据规划改变公园建设用地性质。占用公园用地或公园规划建设用地,应有相应的公园建设用地补偿方案。

需临时占用公园用地的,必须经市园林局或区住建委同意,并按规定办理临时占用手续,占用期满后应恢复原状。

第十二条 任何单位和个人不得向公园内排放烟尘、有害气体,倾倒废弃物,不得向公园内水体排放污水,不得在公园内焚烧树枝树叶、垃圾等杂物。

第十三条 公园内树木的砍伐、移植和大修剪必须报市园林局或区住建部门审核批准,并办理相关审批手续。凡未经批准的,不得进行砍伐、移植和大修剪活动。

第十四条 公园管理机构应当履行下列职责:

(一)负责园内设施管理,维护设施正常使用;

(二)负责园林绿化管理,保护树木花草和文物古迹;

(三)负责园容园貌管理,保持环境卫生和水体清洁;

(四)负责园内秩序管理,保障游客安全;

(五)法律、法规规定的其他职责。

第十五条 公园园容管理应当达到以下标准:

(一)绿化管养责任明确,植物生长状态良好;

(二)清扫保洁定人定时,道路平整排水畅通;

(三)各类标牌设置合理,用语文明合乎规范。

第十六条 公园内禁止设置户外广告,已经设置的到期应予拆除。公园内的临时性标语等不得含有商业广告内容。

第十七条 在公园内设置文化、游乐及其他服务设施,应当与公园的景观相协调,并不得影响公众正常游园、休憩和娱乐等活动。在公园内临时举办宣传、咨询、展览、表演等活动,举办方应与公园管理机构签订合同,并报市园林局或区住建部门备案。

在公园内设置大型游乐设施,其设备设施的安装应按《特种设备安全监察条例》等有关规定执行。

第十八条 游客应当遵守社会公德,爱护环境,保护设施,文明游园。公园内禁止下列行为:

(一)携带烈性或大型犬进入公园;

(二)播放音响超标导致噪音;

(三)随地吐痰、便溺,乱扔果皮纸屑等废弃物;

(四)攀爬、涂污或损坏景点建筑;

(五)采石取土、攀折花草树木或毁坏草坪、植被等;

(六)捕捉或伤害野生动物,翻越动物园隔离设施;

(七)在禁止游泳的水域游泳;

(八)携带易燃易爆危险物品;

(九)从事封建迷信活动等;

(十)法律、法规禁止的其他行为。

第十九条 驾(骑)车进入公园,应经公园管理机构同意,并按规定行驶和停放。

第二十条 公园管理机构根据公园的实际条件,可划定专用区域用于公众开展文体活动。

开展公众文体活动前,组织者应到公园管理机构登记。活动参与者应当服从公园管理机构的管理,并在指定的区域和时间内开展活动。

第二十一条 公安部门应将城市公园的治安管理纳入社会治安防控体系。在重大节假日或城市公园举行大型活动期间,市公安部门应派驻警力协同公园管理机构维护园内公共秩序。

第二十二条 公园管理机构应当建立防灾避险场所,制订突发事件应急预案。遇有紧急情况和突发事件,应按规定程序及时启用应急预案,并向上级主管部门报告。

第二十三条 违反本办法规定,由市园林局、区住建委及其他相关主管部门依据法定职责及其管理权限,责令其停止违法行为,依法给予行政处罚;造成损失的,应依法承担赔偿责任。

当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议或者提起诉讼。逾期不申请复议,也不提起诉讼,又不履行行政处罚决定的,由作出行政处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第二十四条 公园管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十五条 各县(市)的公园管理参照本办法执行。

第二十六条 本办法有效期5年,自 2013 年 6 月1日起施行。






关于卫生事业单位内部分配制度改革的指导意见(试行)

卫生部


关于卫生事业单位内部分配制度改革的指导意见(试行)

卫生部
2002年12月27日

 
 根据中组部、人事部、卫生部《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》和中组部、人事部《关于加快事业单位人事制度改革的指导意见》的精神,为进一步推动医疗卫生体制改革,深化卫生事业单位人事制度改革,建立符合卫生事业单位特点的内部分配机制,充分调动广大卫生工作人员的积极性,为人民健康服务,为社会主义现代化建设服务,制定本指导意见。

一、指导思想

  以党的十六大精神为指导,从服务于社会主义现代化建设和满足人民群众卫生需求出发,以优化卫生人才资源配置,提高卫生服务质量为核心,完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,进一步扩大事业单位内部收入分配自主权,搞活内部收入分配,充分调动广大卫生工作人员积极性、主动性和创造性,增强卫生事业单位的活力,促进卫生事业的发展。

二、基本原则

(一)按劳分配与按生产要素分配相结合的原则。内部分配要以按劳分配为主,同时鼓励劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配。

(二)效率优先,兼顾公平的原则。内部分配要与职工目标管理、工作业绩、质量和效益考核紧密挂钩,要向业绩优、贡献大、效率高的优秀人才倾斜。同时要正确处理效率和公平的关系,建立约束机制,合理拉开收入分配差距。

(三)分类管理原则。根据卫生事业单位的性质、特点及发展需要,结合经费自给率和财政补贴情况,对不同单位、不同岗位、不同项目、不同生产要素进行分类管理,实行不同的分配办法。

(四)政府宏观调控的原则。在分配制度改革中,要注意加强政府对卫生事业单位收入分配的宏观调控和指导,建立健全监督约束机制,在确保国有资产保值增值的前提下,做到职工收入增长与单位经济效益提高相适应。

三、内部分配机制改革办法

  卫生事业单位应根据事业发展与用人制度改革的需要,在国家有关工资政策的指导下,逐步建立起符合卫生工作特点的内部分配机制。

(一)建立分类管理制度

  根据卫生事业单位的性质、特点及发展需要和国家有关工资政策,结合经费自给率和财政补贴情况,对不同类型的卫生事业单位实行不同的工资管理办法。

1.对于人员工资主要依靠国家财政拨款的疾病控制、卫生监督、卫生保健等卫生事业单位,可在执行国家工资政策的基础上,将国家规定工资构成中活的部分,与单位收入中按国家规定可用于分配的部分合并,根据完成工作数量和质量的不同,重新进行分配,适当拉开不同岗位间的分配标准,加大自主分配力度。

2.对于人员工资不依靠国家财政拨款的医疗等卫生事业单位,在国家有关政策指导下,可以将国家规定工资构成中活的部分与单位创收中可用于分配的部分合并重新分配,也可以按照按劳分配的原则,自主确定内部工资分配形式,建立符合自身特点的以岗位工资为主的分配制度。国家规定的职工现行工资仍须在档案中保留和接续,作为按照国家政策处理有关工资问题的依据。

3.对于经费完全自给的卫生事业单位,要积极引入市场机制,充分发挥市场机制在收入分配中的调节作用,逐步取消福利性分配,努力实现全部收入工资化、货币化、透明化。

(二)建立以岗位工资为主要内容的多种分配形式

  以岗位工资为主要内容、形式多样、自主灵活的分配形式是建立符合卫生工作特点的内部分配机制的主要模式。

1.按岗定酬工资。按岗定酬工资是体现每一岗位责任大小、风险程度和技术高低等岗位价值的报酬形式。各单位要在科学定编定岗的基础上,明确岗位责任、任职条件和聘用期限,合理制订各类岗位的纵向分配阶梯和同类岗位的横向分配等差标准。按照事业单位聘任制的要求,根据所聘任的岗位对应其岗位工资,对高职低聘和低职高聘人员,要按其现聘岗位确定工资待遇,做到按岗定酬、岗薪一致、岗变薪变。

2.岗位绩效工资。在按岗定酬工资的基础上,将工资分为两部分,一部分确定为岗位工资,一部分与工作业绩和效益挂钩。按照岗位职责,提出工作要求,明确任务指标,考核工作业绩,根据考核指标的结果,确定绩效工资部分。绩效工资应与综合指标挂钩,避免单纯与经济效益挂钩。

3.项目课题工资。卫生科研单位可以实行按项目分配,根据在项目中承担的责任、工作量、工作业绩确定分配标准;对科技创新成果收益,可提取一定比例,用于奖励项目完成人员。

(三)建立向关键岗位和优秀人才倾斜的分配办法

  向关键岗位和优秀人才倾斜就是要逐步拉开关键岗位与一般岗位,优秀人才与普通人才的收入差距,这是加大工资分配激励作用,实现留住人才和人尽其才,建立符合卫生工作特点的分配机制改革的重要内容,也是探索生产要素参与分配的一个重要途径。

1.关键岗位工资。对单位工作和发展起重要作用,责任大、要求高的关键岗位,在明确岗位职责,实行竞争上岗、择优聘用的基础上,应给予确定较高的岗位工资标准。

2.协议工资。对于引进的对本单位发展有重要作用的重点学科带头人和拔尖人才,可根据工作需要,实行协议工资制。参照有关政策规定和人才市场价格,平等协商受聘人员的工资收入水平,以合同或协议的形式予以确认,制定协议工资的实施细则。

3.年薪制。对于卫生事业单位的法人代表可以试行年薪制。实行年薪制要按照责任权利和利益风险相一致的原则,实事求是、兼顾历史,合理确定年薪指标。年薪兑现以严格考核、审计为基础。实行年薪制应按干部管理权限报上级主管部门批准实行。

4.岗位或人才津贴制。单位可根据事业发展和工作需要,对重要岗位和优秀人才或某项重要工作自主、灵活和机动地设置津贴制度。岗位或人才津贴可根据工作需要,相应设立年功、科研、带教、社区和农村基层工作等津贴。津贴与岗位业绩和月、年度考核挂钩,津贴的种类和额度由所在单位根据本单位总体分配水平设立和确定。

5.兼职兼薪。卫生专业技术人员在保证完成本职工作、不损害本单位经济利益和不违反国家有关法律法规的前提下,经本单位批准并签订协议后,可以兼任其他工作,取得相应的合理报酬。对利用单位无形资产、设备、资料和职务科技成果等从事兼职工作的,应从兼职收入中向单位缴纳一定比例费用。同时,对职工在兼职期间所涉及的有关工资保险福利待遇等问题以及单位双方各自的其他要求,应在协议中予以明确。

(四)积极探索生产要素参与分配的实现形式和办法

  在生产要素参与分配中,要对生产要素的提供者及提供的要素在生产过程中的贡献平等对待,保证相同要素提供者间的公平竞争,不受其他因素的干扰和制约,同时,保证各要素按其贡献大小和稀缺程度平等参与分配。

(五)加强工资总额管理

  在改革工资总额管理的基础上加强工资总额管理,按照国务院发布的《工资基金暂行管理办法》的有关规定,单位应根据上级核定的工资总额计划制定年度分配方案。上级工资管理部门应打破传统的以国家计划为手段和人员管理为核心的工资总量静态分配模式,动态考核单位各项社会效益与经济效益指标,逐步建立"单位分配"能高能低、重实绩、重贡献与整体效益相适应的工资总量动态调控机制。各地区可根据实际情况,研究制定体现行业、单位特点的科学的综合考核指标体系,每年通过对各项指标完成情况考核,在工资总量的增长不超过单位整体效益增长的前提下,实现对单位工资总量的柔性调控。

  对建立向关键岗位和优秀人才倾斜的分配办法,并经主管部门批准实行的单位,所需工资额度应给予追加和在核定工资总额时给予增加。

四、组织领导

  做好卫生事业单位内部分配制度改革,是深化卫生人事制度改革的重点,各级卫生行政部门要充分认识其重要意义,创造性地开展工作,指导卫生事业单位积极开展分配制度改革。

(一)加强领导,精心组织。分配制度改革涉及面广,政策性强,各地各单位要坚持从实际出发,处理好改革、发展与稳定的关系。要充分发挥各地党组织和工会的作用,开展深入的思想政治工作,保证分配制度改革工作的顺利进行。

(二)加强沟通与协调。各级卫生行政部门要加强与人事、财政、税务等相关部门的沟通与协调,并注意向上级政府部门及时汇报改革的有关情况,争取更多的支持。

(三)发挥宏观指导作用,解决矛盾与问题。各地各单位要深入调查研究,及时掌握分配制度改革的工作动态,注意总结经验,对在改革中遇到的问题,要认真研究和妥善处理,保证改革的平稳实施。

  本《指导意见》适用于除参照公务员管理的卫生事业单位以外的卫生事业单位。各地卫生行政部门可根据本地区实际情况,参照本《指导意见》制定本地区的卫生事业单位内部分配政策。