中共中央办公厅、国务院办公厅


中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知

中办发〔2000〕23号

各省、自治区、直辖市党委和人民政府，各大军区党委，中央和国家机关各部委，军委各总部、各军兵种党委，各人民团体：
　　《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》已经党中央、国务院同意，现转发给你们，请结合本地区、本部门实际情况，认真贯彻执行。
　　大力推进城市社区建设，是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。切实加强城市社区建设，对于促进经济和社会协调发展，提高人民的生活水平和生活质量，扩大基层民主，维护社会稳定，推动城市改革与发展，具有十分重要的意义。各级党委和政府要高度重视城市社区建设，把社区建设工作摆上重要议事日程，切实帮助解决城市社区建设中的困难和问题。政府各有关部门和人民团体要充分发挥各自的作用，共同推动城市社区建设向前发展。


中共中央办公厅
国务院办公厅
2000年11月19日
（此件发至县、团级，传达到城市居民委员会）


民政部关于在全国推进城市社区建设的意见
（2000年11月3日）

　　社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。 目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的 居民委员会辖区。社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量， 利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、 文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量 的过程。社区建设是一项新的工作，大力推进社区建设，是我国城市 经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代 化建设的重要途径。1999年底，我国有667个城市，749个市辖区， 5904个街道办事处，11．5万个居民委员会。随着改革开放的不断深入， 特别是社会主义市场经济体制的初步确立，包括街道办事处、居民委 员会在内的城市基层社会结构面临改革和调整的任务，社区的地位和 作用显得十分重要，社区建设的要求非常迫切。因此，很有必要在总 结26个城市社区建设实验区一年多来试点经验的基础上，在全国范围 内积极推进城市社区建设。为了做好这项工作，现提出以下意见。
　　一、充分认识推进城市社区建设的重大意义
　　（一）推进城市社区建设，是改革开放和社会主义现代化建设的 迫切要求。在新的形势下，社会成员固定地从属于一定社会组织的管 理体制已被打破，大量“单位人”转为“社会人”，同时大量农村人 口涌入城市，社会流动人口增加，加上教育、管理工作存在一些薄弱 环节，致使城市社会人口的管理相对滞后，迫切需要建立一种新的社 区式管理模式。随着我国城市数量的不断增加和城市化进程的加快， 基础设施日趋完善，现有城市的管理和服务不相配套，尤其是城市基 层社会管理比较薄弱，大力加强和完善城市管理水平，提高居民素质 和文明程度显得十分紧迫。随着国有企业深化改革、转换经营机制和 政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服 务职能，大部分要由城市社区来承接。建立一个独立于企业事业单位 之外的社会保障体系和社会化服务网络，也需要城市社区发挥作用。 同时，随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业 等各项制度改革的深入，城市居民与所在社区的关系愈来愈密切。他 们不仅关注社区的发展，参与社区的活动，而且对社区的服务和管理、 居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。 推动社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市居民 的迫切要求。
（二）推进城市社区建设，是繁荣基层文化生活，加强社会主义 精神文明建设的有效措施。改革开放以来，特别是党的十四届六中全 会以来，以社区建设为载体，活跃基层文化生活和加强社会主义精神 文明建设的工作呈现出扎实推进、持续发展的良好态势。随着创建文 明社区活动的深入开展，社区面貌明显改观，社区风气逐步好转，文 明楼院、文明小区数量不断增多，对促进改革、发展、稳定发挥了积 极作用。实践证明，大力开展社区教育，引导居民爱祖国、爱城市、 爱社区，可以形成崇尚先进、团结互助、扶正祛邪、积极向上的社区 道德风尚；经常组织具有社区特色的群众性文体活动，丰富居民精神 文化生活，可以增强社区的凝聚力，形成科学文明健康的生活方式； 紧紧抓住社区居民关心的热点、难点问题，有针对性地开展思想政治 工作，并坚持把解决思想问题同解决实际问题结合起来，加强社区服 务与管理，可以进一步密切党同人民群众的联系，广泛调动社区居民 “讲文明树新风、共建美好家园”的积极性。
（三）推进城市社区建设，是巩固城市基层政权和加强社会主义 民主政治建设的重要途径。长期以来，受计划经济体制的影响，城市 居民委员会不同程度地存在行政化管理的现象，居民参与社区建设的 程度还不太高。随着改革的深化和居民对社区事务的日益关注，城市 居民委员会原有的管理方式很难适应形势发展的需要。面对流动人口、 下岗职工、老龄工作、社会治安、计划生育等各种问题，城市居民委 员会在管理和服务上力不从心，存在着责权利不统一、职责任务不明 确、管辖范围过小、人员老化、工作条件差等问题。推进社区建设， 发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民依法管理自己的事情， 是解决上述问题的有效办法。
　　二、明确城市社区建设的指导思想、基本原则和主要目标
　　城市社区建设的指导思想是：以邓小平理论和江泽民同志关于 “三个代表”的重要思想为指导，认真贯彻落实党的十五大精神，从 我国基本国情出发，改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党 在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治 组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密 切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。
　　城市社区建设的基本原则是：（1）以人为本、服务居民。坚持以 不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度为宗旨， 把服务社区居民作为社区建设的根本出发点和归宿。（2）资源共享、 共驻共建。充分调动社区内机关、团体、部队、企业事业组织等一切 力量广泛参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共有、共享，营 造共驻社区、共建社区的良好氛围。（3）责权统一、管理有序。改革 城市基层社会管理体制，建立健全社区组织，明确社区组织的职责和 权利，改进社区的管理与服务，寓管理于服务之中，增强社区的凝聚 力。（4）扩大民主、居民自治。坚持按地域性、认同感等社区构成要 素科学合理地划分社区；在社区内实行民主选举、民主决策、民主管 理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、 自我监督。（5）因地制宜、循序渐进。坚持实事求是，一切从实际出 发，突出地方特色，从居民群众迫切要求解决和热切关注的问题入手， 有计划、有步骤地实现社区建设的发展目标。
　　今后五到十年城市社区建设的主要目标是：（1）适应城市现代化 的要求，加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域 性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系。（2）以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增加服务的 发展项目，促进社区服务网络化和产业化，努力提高居民生活质量， 不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。（3）加强社区管理，理 顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主 义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。（4）坚持政府指 导和社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源， 大力发展社区事业，不断提高居民的素质和整个社区的文明程度，努 力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际 关系和谐的新型现代化社区。
　　三、促进城市社区建设各项工作的开展
　　（一）拓展社区服务。在大中城市，要重点抓好城区、街道办事 处社区服务中心和社区居委会社区服务站的建设与管理。社区服务主 要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会 救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社 会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区 服务是社区建设重点发展的项目，具有广阔的前景，要坚持社会化、 产业化的发展方向。各地区要继续贯彻落实国家对发展社区服务的各 项扶持政策，统筹规划，规范行业管理。要不断提高社区服务质量和 社区管理水平，使社区服务在改善居民生活、扩大就业机会、建立社 会保障社会化服务体系、大力发展服务业等方面发挥更加积极的作用。
（二）发展社区卫生。要把城市卫生工作的重点放到社区，积极 发展社区卫生。加强社区卫生服务站点的建设，积极开展以疾病预防、 医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术服务等为主要内容的社 区卫生服务，方便群众就医，不断改善社区居民的卫生条件。
（三）繁荣社区文化。积极发展社区文化事业，加强思想文化阵 地建设，不断完善公益性群众文化设施。要充分利用街道文化站、社 区服务活动室、社区广场等现有文化活动设施，组织开展丰富多彩、 健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动；利用社区内的各 种专栏、板报宣传社会主义精神文明，倡导科学文明健康的生活方式； 加强对社区成员的社会主义教育、政治思想教育和科学文化教育，形 成健康向上、文明和谐的社区文化氛围。
（四）美化社区环境。要大力整治社区环境，净化、绿化、美化 社区。要提高社区居民的环境保护意识，赋予社区居民对社区环境的 知情权。要努力搞好社区环境卫生，建设干净、整洁的美好社区。
（五）加强社区治安。建立社会治安综合治理网络，有条件的地 方，要根据社区规模的调整，按照“一区（社区）一警”的模式调整 民警责任区，设立社区警务室，健全社会治安防范体系，实行群防群 治；组织开展经常性、群众性的法制教育和法律咨询、民事调解工作， 加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作和流动人口的管理， 消除各种社会不稳定因素。
（六）因地制宜地确定城市社区建设发展的内容。各地区在推进 城市社区建设的过程中，应根据本地经济和社会发展的水平与现有工 作基础，从实际出发，分类指导，从基础工作做起，标准由低到高， 项目由少到多，不断丰富内容，力戒形式主义。
　　四、加强城市社区组织和队伍建设
（一）加强社区党组织建设。要按照《中国共产党章程》的有关 规定，结合社区党员的分布情况，及时建立健全社区党的组织，开展 党的工作。社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导 下开展工作。其主要职责是：宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家 的法律法规，团结、组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的 各项任务；支持和保证社区居民委员会依法自治，履行职责；加强党 组织的自身建设，做好思想政治工作，发挥党员在社区建设中的先锋 模范作用。
（二）加强社区居民自治组织建设。加强社区居民自治组织建设 的前提是科学合理地划分社区。要以改革创新精神，按照便于服务管 理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、 认同感等社区构成要素，对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作 适当调整，以调整后的居民委员会辖区作为社区地域，并冠名社区。 在此基础上，建立社区居民自治组织。社区居民委员会的成员经民主 选举产生，负责社区日常事务的管理。社区居民委员会的根本性质是 党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督 的群众性自治组织。
（三）逐步建立社区工作者队伍。社区建设需要大批专业的社区 工作者。要采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘 社区居委会干部，努力建设一支专业化、高素质的社区工作者队伍， 尤其要从下岗职工和大中专毕业生中选聘政治素质好、文化程度高、 工作能力强、热爱社区工作的优秀人才，经过法定程序，充实到社区 工作者队伍中去。要切实改善社区党的组织和居民自治组织的工作条 件和社区工作人员的生活条件；积极发展志愿者队伍，广泛动员社会 力量参与社区建设。
　　五、制定规划，加强领导，形成推进城市社区建设的整体合力
　　（一）城市社区建设应纳入当地国民经济与社会发展计划。第十个五年计划期间，各地区要根据国家以及地方政府的经济和社会发展 规划，在进行深入细致的社区调查、摸清底数、科学论证的基础上，制定城市社区建设五年规划和年度实施计划。制定规划要立足于长远，具有前瞻性；实施计划要着眼于现实，注重可操作性。要指导和帮助 城市街道办事处、社区居委会做好社区发展规划，保证社区建设的发 展有计划、有步骤地进行。
　　（二）各级党委和政府要高度重视社区建设。在推进社区建设的工作中，党政主要领导要亲自过问，经常给予指导，分管领导要切实负起责任，将工作落到实处。尤其是城市和城区的党委、政府，要切实加强对社区建设工作的领导，把社区建设工作摆上重要议事日程，帮助解决推进社区建设中的困难和问题。各级民政部门要在同级党委 和政府的领导下，积极发挥职能作用，当好参谋助手，主动地履行职责，把社区建设作为城市民政工作的主要依托，作为今后五年城市民政工作的重点积极推进。要在总结试点经验的基础上，开展社区建设示范活动。社区建设涉及方方面面，在党委、政府的领导下，各有关 部门和单位要各司其职，各负其责，相互配合支持，按照各自的职能共同做好工作。要充分发挥工会、共青团、妇联、残联以及老龄等组织在推进社区建设中的重要作用，努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。




该夫妻共同共有财产的处分应适用善意取得制度

??对一起经济纠纷案的法理分析

杨涛 谢健

案情简介：1997年2至3月间，王某与刘某相识后，逐渐发展成为不正当的男女关系。后双方商议各自离婚再结婚。1997年8月刘某与前夫离婚，同月王某出资10万元为刘某购买往宅一套，房产所有权人登记为刘某，并由刘一直居住。1998年3至4月，王某又向刘某提供现金5万元和价值3万元的空调，同年4月21日，刘某向王某出具欠条一张，上书：“假如我嫁给别人，我将把购房款10万元、现金5万元、空调款3万元计人民币18万元归还给王某。”事后，双方产生矛盾，王某遂诉至某区法院请求归还上述款项。

王某在诉状中称：他与刘某就这18万元之间的关系是借贷关系，该借贷附了终止条件，是一种附条件的民事法律行为。现在刘某要嫁给他人，应当视为所附的终止条件到来，刘某理应归还所欠的款项。在诉讼过程中，王某之妻杨某以此18万元是夫妻共同财产，而王某未经其同意擅自处理侵犯了其财产共有权为由要求参加诉讼，但法院未予准许。

某区法院一审与某市中级法院二审判决认为：刘某出具给王某的欠条违反了第七条关于民事活动应当尊重社会公德的规定，违背了公序良俗，根椐第75条“附条件的民事法律行为，如果所附的条件是违背法律规定或者是不可能发生的，就当认定该民事法律行为无效。”之规定，该欠条不能证明王某与刘某之间存在真实的借贷关系；其次，王某提供给刘某的18万元实质上是赠与行为，因此判决驳回王某的诉讼请求。

王某与杨某对该判决均不服，在判决生效后向某省检察院申请抗诉。某省检察院审查后认为：王某给刘某的18万元未经其妻杨某的同意，侵犯了杨某的夫妻财产共有权，杨某对本案争议的18万元有独立的请求权，法院不准许杨某参加诉讼，违反了第119条“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当通知其参加诉讼”的规定，漏列当事人，程序违法。因此，某省检察院以终审判决违反法定程序可能影响案件正确判决为由向该省高级法院提出抗诉。

经某省高院的指令，某市中级法院再审认为：王某给付刘某的18万元时正处于双方同居期间，当时王某并未要求刘某出具任何手续，而是事隔一段时间后为了继续保持双方的同居关系，防止刘某另嫁他人，才要求刘出具欠条。事实上双方同居期间，王某并未要求返还，而是双方同居关系一旦结束，王某想要继续同居目的不能达到，又不甘心金钱损失，才诉至法院。由此可见王某给刘某的18万元是特定目的赠与行为，刘已实际接受，该赠与行为已经完成。其次，王某将18万元给刘某是通过购买实物及现金，而购买的实物又转入刘某所有，实际给付的是货币。货币所有权是以货币为标的物成立的所有权，货币的价值，并非基于货币的物质素材本身，而是基于国家的法律规定和全社会的信赖，因而对于货币的现实占有人，不问其取得原因如何、有无正当权利，而问其货币价值的归属者，尤其是作为交易媒介，货币的所有必须与占有相一致。王某对这18万元系占有人即所有人，其对18万元的处分是有权处分的行为，而杨某并非这18万元的占有人也非所有权人，即使是夫妻共同收入，在王某处保管，由于货币的特殊性质，王某对这18万元有权处分，刘某接受了这18万元就成了这18万元新的所有人，刘某与杨某间不存在任何法律关系。另外，王某以借款纠纷向法院起诉，双方当事人是王某与刘某，杨某不是本案的当事人，因而在实体和程序上都无权请求返还这18万元。据此，再审判决维持了原终审判决。

评析：本案历经一审、二审、检察机关抗诉、再审，最终仍以王某败诉、拒绝杨某参加诉讼而告终。但是笔者认为，无论是一审、二审法院还是检察院、再审法院都没有理清本案的法律关系，抓住善意取得制度这一核心法律问题，从而导致判决不具法理说服力，不能令人满意。

笔者认为，要正确判明本案，首先要厘定本案中涉及的三个法律关系：

－、王某与刘某之间就这18万元发生的法律关系是赠与关系还是借贷关系？我们认为很明显是赠与关系，这在几次判决中也阐述的很清楚。王某在与刘某同居期间，陆续将这18万元转至刘某名下，其目的是想要刘某保持与其同居，依照的有关规定，赠与合同是无偿、实践、不要式合同，赠与标的一经交付，合同便依法有效。但在合同生效后，刘某应王某的要求出具了一张欠条，可视为双方对原合同进行了变更，即对该赠与合同附加了解除条件，即如果刘某嫁给别人，其获得的赠与财产返还给王某。但是我们可以明显看出，该解除条件显然违反法律规定、违背了公序良俗，应认定所附条件无效。但合同的部分无效不影响其他部分的效力，且造成无效的责任显然在王某，王不具有合同的解除权，因此，该赠与合同依法有效。

二、王某与杨某之间关于这18万元的法律关系。首先应该明确，王与杨是夫妻关系，这18万元也是夫妻共同财产，此笔巨款在民法上性质是共同共有。对于夫妻共同共有财产的处分，在该财产未分割前应由夫妻双方共同同意。在本案中，王某将18万元赠与刘某，显然未征得杨某的同意，因此王某侵犯了杨某享有的共同共有财产所有权，是一种侵权的民事法律关系。杨某基于王某的侵权行为可以向王某追偿，这一点在检察院的抗诉理由中也得以阐述。

三、杨某与刘某关于这18万元之间的法律关系。前面我们已经阐述，王某与刘某之间是赠与关系，王某与杨某之间是侵权法律关系，那么杨某与刘某之间是否存在法律关系？这关系到杨某能否基于王某的侵权行为主张王与刘的赠与行为无效而向刘某追偿这18万元，这也是本案的关健。我们认为应当运用民法中的善意取得制度来加以分析，所谓善意取得是指无权处分他人动产的占有人在不法将动产转让给第三人以后，如果第三人在取得该动产时出于善意（即不知或不应知道）就可依法取得该动产的所有权。第三人在取得动产的所有权以后，原所有人不得要求第三人返还财产，而只能请求转让人（占有人）赔偿损失。第89条规定：“在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。但第三人善意、有偿取得该财产的，应当维护第三人的合法权益，对其他共有人的损失，由擅自处分共有财产的人赔偿。”第十七条第二款也规定：“夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产做重要处理决定,夫妻双方应当平等协商,取得一致意见。他人有理由相信其为夫妻双方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人。”在本案中，第三人刘某如果取得这18万元时是善意的，那么就取得所有权，杨某也无权主张刘与王之间的赠与行为无效。我们认为刘某取得该财产时应当不是善意的，首先，刘某与王某是非法同居，且王并未与杨解除婚姻关系，从一般常理来讲，刘某应当知道该巨额财产是王某与杨某的夫妻共同财产，除非有足够的相反证据证明。其次，我国司法实践中，如果第三人是无偿取得某项财产，则不论其取得财产时是善意还是恶意，所有人都有权要求第三人返还原物。因此，我们认为，杨某与刘某存在不当之利之债的法律关系，杨某有权要求刘某返还该18万元。但我们遗憾地看到，检察院的抗诉理由却未运用善意取得制度来深入阐述本案。而法院的再审判决却把对货币的占有等同所有，把货币等同无因证券，从而抹煞了善意取得制度。众所周知，有些证券（如票据）具有无因性，但这种无因性是指该证券的占有人在行使权利时可对抗义务人，而证券的恶意占有人并不能以此对抗原所有人向其主张权利。更何况货币是充当一般等价物的特殊商品，并不是证券，在民法中性质是种类物，民法将物分为物定物与种类物，主要基于以下法律意义：1、基于客体是物定物与种类物，可产生不同的法律关系；2、所有权移转的时间不同；3、意外毁损灭失的法律后果不同。货币本质上仍是物，自然应遵循物权的基本原理，遵循善意取得制度，如果货币的占有人与所有人分离，占有人将该货币转让，应看第三人取得时是否善意，如果不是善意，所有人当然有权主张转让行为无效。

从上述分析，我们不难得出杨某是否有权以有独立请求权的第三人参加诉讼的结论。有独立请求权的第三人参加诉讼必须具备如下条件：1、必须以他人之间的诉讼正在受诉法院进行为前提；2、对他人之间争议的诉讼标的具有实体的请求权；3、以起诉的方式参加诉讼，并以本诉的双方当事人为被告。本案中，杨某是这18万元共同财产的共同所有人，对于王某的侵权行为及刘某的不当得利之债享有独立请求权，有权要求法院对王与刘之间的赠与行为予以撤消，因此，其当然是有独立请求权的第三人，有权参加诉讼。

最后，有一点我们认为必须补充的是，无论依照社会公德、善意风俗还是立法本意，在婚姻关系中，应依法保护无过错一方，对第三者的不当利益不予支持，以维护正常婚姻关系，这是本案审判时应当考虑的。

综上所述，本案中王某对其赠与刘某的财产无权要求返还，但杨某作为有独立请求权的第三人有权参加诉讼，法院应适用善意取得制度支持杨某的诉讼请求，判决王某与刘某的赠与行为无效。如果刘某因该赠与行为的撤消遭受损失，能否要求王某予以赔偿，应视当时具体情况而定，此是后话，不在本诉考虑之列。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 邮编：341000